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Premessa Con la sentenza in epigrafe, il TAR Milano si occupa di alcune censure avanzate nei confronti del piano urbanistico recentemente approvato da un comune lombardo.

La peculiarità della fattispecie deriva dalla natura del piano in parola, che si ascrive alla tipologia dei piani perequativi. Si tratta di un istituto che da oltre un decennio è al centro di un vivace dibattito dottrinale ed è oggetto di interesse per gli operatori di tutta la penisola, ma che sottende problematiche di difficile soluzione e talvolta così rilevanti da scoraggiarne l’applicazione.

Consapevole di queste incertezze, il giudice lombardo approfitta dell’occasione per fissare alcuni capisaldi dell’istituto, sui quali vale la pena di sofferm... _OMISSIS_ ...fine di verificare la possibilità di esportarli oltre i ristretti confini della Regione Lombardia.

Prima di qualunque altra considerazione, infatti, è bene osservare che la provenienza lombarda della fattispecie non è indifferente ai fini della nostra analisi.

A questo proposito, è vero che ampia parte delle normative urbanistiche regionali contemplano ormai la possibilità di precipitare nel piano urbanistico fattispecie di tipo perequativo, ma è pur vero che quasi tutti i legislatori si sono accontentati di disposizioni di principio, laddove la normativa urbanistica lombarda rientra in quella ridotta minoranza di testi normativi per i quali si può parlare di disciplina “lunga” della perequazione [1].

Di conseguenza ... _OMISSIS_ ...nguere i risultati che possono essere raggiunti solo in forza della localizzazione lombarda della fattispecie dalle considerazioni che, in quanto svincolate da un preciso aggancio normativo regionale, possono essere svolte con riguardo ai piani perequativi di qualunque provenienza.
La perequazione in generale: problemi ricorrenti Prima ancora che sul piano applicativo, l’istituto della perequazione soffre gravissime incertezze sul piano terminologico [2]. La dottrina che si è occupata dell’argomento ha sempre avuto cura di precisare che non esiste un unico modello perequativo, dovendosi piuttosto parlare - al plurale - di modelli perequativi [3].

Tali modelli sono accomunati dalla medesima origine, trovando storicamente i propri natali ... _OMISSIS_ ...i superare la natura «necessariamente e per sua stessa natura diseguagliante» [4] dello “zoning” razionalista [5].

L’evoluzione dell’istituto soffre però la mancanza di un sicuro addentellato normativo. Frequentemente, in passato, si è fatto riferimento all’art. 23 della legge urbanistica [6], la cui rigidità non permette però di superare l’onere, per i singoli proprietari, di procedere ad edificazione congiunta [7]. Abbandonato il riferimento all’art. 23 L.U., le amministrazioni locali hanno dunque tentato nuove vie [8], incontrando presto la generale approvazione della giurisprudenza amministrativa [9], alla quale è seguita la copertura legislativa la parte dei Consigli regionali [10].

A l... _OMISSIS_ ...onieristici interventi delle Regioni - affiancati da qualche intervento settoriale del legislatore statale [11] - hanno aggravato gli equivoci terminologici, inducendo la dottrina a formare un fronte il più possibile compatto per dipanare l’ingarbugliata matassa.

In particolare, l’elaborazione scientifica si è occupata di enucleare le principali problematiche sottese dall’istituto, impostandone la disamina in modo tendenzialmente condiviso. A questo proposito si tende a partire dal fondamentale problema della legalità, dovendosi stabilire se l’adozione di un modello perequativo sia ammissibile laddove non contemplato né dal legislatore statale né da quello regionale [12].

La questione è stata risolta in modo affermativo ... _OMISSIS_ ...risprudenza formatasi su questo punto [13] ed è comunque superata dalla presenza di una previsione regionale [14]. Quest’ultimo tipo di previsioni impone però riflessioni ulteriori, e segnatamente di ordine costituzionale: incidendo alla radice lo statuto della proprietà, infatti, la perequazione dettata dai legislatori regionali sembra invadere quell’ordinamento civile che l’art. 117 Cost. riserva al legislatore statale [15], costringendo gli interpreti a letture evolutive della Carta fondamentale, nella speranza che altrettanto clemente si mostri anche la Consulta [16].

Segue: la distinzione tra perequazione e compensazione Procedendo sulla scorta della trattazione dottrinale, un’altra problematica nella quale ci si imbatte con grand... _OMISSIS_ ...a distinzione tra perequazione e compensazione [17]. Diversamente dalle questioni che precedono, quest’ultima è affrontata di petto dal giudice lombardo, che su questo punto riscontra una certa “confusione” nella normativa comunale impugnata. La parte centrale della sentenza è dunque interamente dedicata a chiarire la differenza che intercorre tra cessione perequativa e cessione compensativa, con specifico - ma non esclusivo - riferimento alla legge urbanistica lombarda.

I due istituti presentano invero numerosi elementi unificanti, a cominciare dal fatto che entrambi costituiscono «meccanismi di cessione di aree al Comune in corrispettivo dell’attribuzione di diritti edificatori», secondo quanto rilevato dal Collegio. Dal p... _OMISSIS_ ...ormale, entrambe le figure sono disciplinate dall’art. 11 della legge urbanistica regionale ed è forse questo che origina le incertezze dell’Amministrazione. A ben guardare, però, si tratta una disposizione dotata di grande attenzione sistematica, che dapprima distingue accuratamente il regime dell’uno e dell’altro istituto e solo in un secondo momento si dedica alla disciplina comune [18].

Nell’evidenziare le differenze tra i due istituti, il Collegio muove da un’ottica funzionale, anteponendo alle peculiarità applicative la diversa logica che ispira la perequazione e la compensazione. Diverso, in particolare, è il rapporto con l’espropriazione, atteso che la perequazione prescinde da qualsiasi fenomeno ablatorio, lad... _OMISSIS_ ...azione appare più uno sviluppo anomalo di un procedimento espropriativo, che potrebbe, in alternativa, seguire il proprio corso ordinario.

Il contenuto specifico dei due istituti discende da questa diversità di fondo. La compensazione, anzitutto, consiste nell’attribuzione di diritti edificatori in luogo dell’indennità di esproprio: può dunque aver luogo all’interno del procedimento ablatorio, nell’arco dei cinque anni di durata del vincolo preordinato all’esproprio. La perequazione, viceversa, è una facoltà del pianificatore - non dell’autorità espropriante - e consiste nell’attribuzione di diritti edificatori - di natura analoga a quelli della compensazione - a tutti i proprietari di un determinato ambito, sui quali ... _OMISSIS_ ...empo i corrispettivi oneri.

Tra le due figure, la più sfuggente è senz’altro la cessione perequativa, probabilmente perché sconta l’impossibilità di confrontarsi con un procedimento storicamente consolidato come l’espropriazione. La perequazione costituisce infatti alternativa non di uno specifico procedimento ablatorio, bensì della tradizionale pianificazione per zone omogenee, della quale costituisce ...


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Autore

Antoniol, Marco

Avvocato del Foro di Venezia