La densità edilizia nella legislazione regionale

12. Limiti volumetrici di origine regionale




Come si è anticipato [1], poco dopo l’entrata in vigore della legge ponte e l’adozione del d.m. 1444/1968 sono state finalmente istituite le Regioni ordinarie e ad esse sono state devolute le funzioni legislative in materia urbanistica, coerentemente con il testo originario dell’art. 117 Cost. e con quello entrato in vigore nel 2001.

Le Regioni ordinarie, quelle a statuto speciale e le Province autonome hanno fatto uso costante di questa potestà legislativa, dotandosi sempre di una legge urbanistica propria. Nell’occasione è stata talvolta precisata la disciplina degli standard - rimessa in larga parte alla volontà dei governi periferici [2] - e la dottrina osserva ch... _OMISSIS_ ...i. Anzitutto l’innalzamento dei limiti, quand’anche è avvenuto, non ha mai avuto valenza generale, per il fatto che l’impianto del d.m. 1444/1968, non è mai stato soppiantato, come già si è rilevato in precedenza [4]. Piuttosto che abbandonare la via maestra, quindi, i legislatori periferici hanno preferito utilizzare i propri poteri in materia urbanistica per perseguire finalità ulteriori, principalmente di carattere ambientale o sociale [5].

Tra le leggi regionali che hanno abbassato i limiti di densità edilizia per motivi ambientali viene in rilievo ad esempio la normativa laziale, che subordina l’attività edilizia nella fascia di 300 metri dalla battigia marina [6] o lacustre [7], all’indice di edificabilità territoriale di 0,001 mc/mq [8], ... _OMISSIS_ ...ività edilizia in alcune riserve naturali [10].

Un altro importante esempio è costituito dalla Lombardia, che con legge regionale ha stabilito precisi limiti in relazione alla zona edificata ubicata nel Parco Nord di Milano [11] e in altri parchi regionali [12].

Particolare attenzione per la vegetazione è mostrata anche in Sicilia, laddove il legislatore regionale, dopo aver definito la fascia di rispetto forestale [13], vi proibisce in via generale di realizzare nuove costruzioni [14], ma stabilisce alcune deroghe. Anzitutto, dunque, infatti, i Comuni possono consentire un’attività edilizia di questo tipo, senza comunque eccedere il limite di 0,03 mc/mq per le opere private [15] e di 1,5 mc/mq per le opere pubbliche [16]. Inoltre, l’attività edili... _OMISSIS_ ...na, poi, fissa delle soglie massime di densità edilizia per i pianificatori che si trovino a regolamentare le coste regionali: salva l’inedificabilità della battigia [18], infatti, gli strumenti urbanistici generali comunali non possono consentire indici territoriali superiori a 0,75 mc/mq nella fascia di 500 metri dalla battigia stessa [19], né indici territoriali superiori a 1,50 mc/mq nei 500 metri successivi [20]. Queste prescrizioni si aggiungono alle disposizioni vigenti, ma non si applicano alle zone A e B [21].

La sporadicità di questi interventi permette già di confutare l’assunto dottrinale per il quale la tendenza regionale in materia di densità edilizia sarebbe quella di irrigidire i limiti fissati dal legislatore statale. Ma v’è di più: tu... _OMISSIS_ ...itevoli di tutela. Su questo profilo, che costituisce l’altro volto della legislazione regionale in materia di densità edilizia, è quindi opportuno svolgere qualche sommaria considerazione.





13. L’altro volto della legislazione regionale: i benefici volumetrici tradizionali




Le ragioni che hanno indotto i legislatori periferici ad incrementare le facoltà edilizie dei privati si possono suddividere in tre gruppi, con l’effetto di individuare tre categorie alle quali ascrivere le politiche regionali di incremento volumetrico.

La prima categoria a venire in rilievo, sia dal punto di vista logico che cronologico, è quella che raggruppa i multiformi interventi regionali che si ... _OMISSIS_ ... perseguite dai legislatori periferici tendono a rimanere circoscritte nell’ambito del territorio regionale. Ciò discende dalla molteplicità di poteri che competono ai singoli legislatori regionali, che possono scegliere di perseguire uno stesso interesse mediante un incremento volumetrico, ma possono anche optare per altre forme di sostegno.

Ad esempio, lo stesso interesse tutelato dalla Regione X mediante un indice di edificabilità particolarmente favorevole potrebbe essere perseguito dalla Regione Y con apposite agevolazioni fiscali, o con trasferimenti patrimoniali, o con la predisposizione di appositi uffici pubblici di assistenza specializzata.

Le disposizioni regionali appartenenti a questa prima corrente si riconoscono, dunque, per il fatto che ... _OMISSIS_ ...peciali per garantire l’abbattimento delle barriere architettoniche, nell’interesse delle persone portatrici di gravi handicap [22].

Analogamente, merita di essere ricordata la legislazione laziale dettata in favore della ricostruzione post-bellica, che eleva i limiti di densità edilizia fino a 3 mc/mq [23]. Per certi versi analoga è anche la legislazione umbra, che consente di eccedere i limiti di densità edilizia fino ad un massimo del 5% per dotare i locali abitativi di un’altezza interna confortevole [24].

Da quanto detto si può osservare che, dal punto di vista tecnico, gli interventi di questo tipo tendono spesso ad incidere sugli indici di edificabilità. In altre parole, anche se non mancano i casi di concessione di volumetria aggiunt... _OMISSIS_ ...ella densità edilizia e ne modifichino l’elemento normativo, dettando indici di edificabilità speciali in considerazione di una particolare esigenza ritenuta meritevole di tutela.





14. Benefici regionali di seconda generazione: riflessi volumetrici di perequazione e compensazione




Mentre i benefici volumetrici tradizionalmente offerti dalle Regioni non si allontanano dal sistema tradizionale della densità edilizia, quest’ultima è notevolmente alterata dagli interventi regionali che si ascrivono alla seconda categoria e che possono essere qualificati in termini di istituti perequativi e compensativi.

Perequazione e compensazione, naturalmente, sono argomenti troppo vasti e contro... _OMISSIS_ ...squo;argomento [26], qui preme soltanto evidenziare in che termini la previsione di forme perequative e compensative possa essere ascritta agli interventi regionali [27] che attribuiscono al proprietario una volumetria aggiuntiva [28].

In via di prima approssimazione si può individuare l’essenza della perequazione urbanistica nell’attribuzione di pari diritti edificatori ad ogni appezzamento di terreno, a prescindere dalla relativa destinazione urbanistica e quindi anche nell’ipotesi in cui si tratti di lotti non edificabili [29]. La giustificazione di questa scelta - a prima vista contraddittoria - si ritrova sul versante operativo della perequazione: il legislatore che attribuisce diritti edificatori anche ai suoli non edificabili è infatti tenuto a predi... _OMISSIS_ ...esto articolato procedimento dovrebbe permettere di attutire la tradizionale e drammatica contrapposizione tra suoli edificabili e inedificabili [31]: diversamente dal sistema urbanistico ordinario, cioè, negli ambiti perequativi il proprietario del suolo inedificabile potrà attivarsi per trasferire o cedere quei diritti edificatori che la sua proprietà esprime ma non può sviluppare e quindi non sarà penalizzato - o lo sarà in misura sensibilmente minore rispetto al solito - dalla qualificazione urbanistica di inedificabilità [32].

Le considerazioni che precedono permettono di spiegare la scelta di inquadrare le norme regionali perequative in termini di incrementi volumetrici eccezionali. Ed invero, focalizzando ora l’attenzione sui terreni edificabili, si può osservar... _OMISSIS_ ...e la volumetria espressa dai fondi inedificabili ed ivi non assentibile. In questo modo, costoro potranno sviluppare sui propri lotti una volumetria maturata altrove, da sommare a quella derivante dall’applicazione degli indici di edificabilità alla superficie di loro proprietà [34].

Si ipotizzi ad esempio che un pianificatore attribuisca la potenzialità edilizia di 0,75 mc/mq ad ogni suolo del Comune e quindi sia al fondo Corneliano, che è dichiarato inedificabile, sia al fondo Giuliano, sul quale invece si può edificare. Il proprietario del fondo Corneliano, che supponiamo di 1000 mq, avrà 750 mc che non potrà edificare sul proprio fondo, appunto perché è stato dichiarato inedificabile.

Di conseguenza sarà spinto ad accordarsi con il proprietario di u... _OMISSIS_ ...pria del fondo Corneliano. Sul fondo Giuliano, quindi, saranno edificati anche 750 mc che non trovano alcuna giustificazione nella formula tradizionale della densità edilizia.

L’esempio appena fatto permette di sottolineare che la volumetria traslata sul fondo ad quem non dipende - in linea di massima, cioè salve le eventuali previsioni contenute nei singoli piani perequativi - né dalla superficie di questo fondo, né dall’indice di edificabilità che vi attribuisce il pianificatore, né infine dall’eventuale volumetria pregressa.

Ciò impedisce alla volumetria perequativa di trovare descrizione nei termini ordinari dell’equazione della densità edilizia. Viceversa, si può affermare senza troppa approssimazione che l’adozione di mecca... _OMISSIS_ ...sere riscritta, essendo doveroso tenere conto anche del nuovo addendo.


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Non dissimile dalla perequazione, almeno per il profilo che qui viene in rilievo, è l’istituto della compensazione, previsto anch’esso da alcune leggi regionali [35]. Per vero, i due meccanismi rispondono ad esigenze notevolmente diverse: la perequazione mira a rendere indifferente, per il proprietario, il fatto che il suo fondo sia edificabile o inedificabile, mentre la compensazione intende permettere al Comune di svolgere le sue funzioni urbanistiche senza i tradizionali esborsi monetari, ricorrendo ad un istituto alternativo all’espropriazione per pubblica utilità [36], come del resto riconosciuto dai legislatori tecnicamente più ava... _OMISSIS_ ...ito si dirà.

Sul piano operativo, infatti, la compensazione consiste nella previsione di uno strumento consensuale mediante il quale il privato cede determinate aree al Comune. Quest’ultimo, dal canto suo, attribuisce invece al cedente - in luogo della tradizionale contropartita economica - appositi diritti edificatori [38], i quali non sono altro che una determinata volumetria aggiuntiva. Acquisiti tali diritti, il privato potrà dunque sviluppare la relativa volumetria su altra area di sua proprietà oppure - ad esempio se l’area alienata era l’unica che possedesse - potrà cederli ad altro soggetto, magari in cambio di denaro.

Al termine dell’operazione, quindi, il Comune sarà entrato in possesso dell’area da adibire a fini pubbl... _OMISSIS_ ...al punto di vista del proprietario del fondo ad quem, quindi, il fenomeno compensativo è identico a quello perequativo: in entrambi i casi, sul fondo potrà essere eretta una certa volumetria aggiuntiva (Va) tendenzialmente indipendente da superfici, volumi e indici del fondo stesso. Da questa identità funzionale deriva peraltro, sul piano algebrico, l’identità tra la formula della densità edilizia alterata dal meccanismo perequativo e quella caratterizzata dalla presenza di un beneficio volumetrico compensativo.


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In entrambi i casi, cioè, la volumetria complessivamente assentibile dipenderà, oltre che dagli ordinari termini della densità edilizia, anche dalla volumetria aggiuntiva, come definita dalla regolamentazione p... _OMISSIS_ ...F|
Con il doppio intento di rilancia l’attività edilizia - quale motore trainante dell’economia - e di migliorare la situazione urbanistica italiana - soprattutto in riferimento agli immobili abitativi - l’esecutivo della XVI legislatura ha avviato un ambizioso programma di rilancio immobiliare, da attuare attraverso il coinvolgimento dei legislatori regionali e delle autonomie locali.

In occasione della Manovra d’Estate del 2008, dunque, è stato previsto un piano nazionale di edilizia abitativa, battezzato come «Piano casa» [39], finalizzato a «superare in maniera organica e strutturale il disagio sociale e il degrado urbano derivante dai fenomeni di alta tensione abitativa» [40] o meglio - dopo la conversione in legg... _OMISSIS_ ...ento sono seguiti una serie di atti di regolamentazione, finanziamento e impegno [42], tra i quali spicca l’accordo tra Stato, Regioni ed enti locali siglato il 31 marzo 2009 e oggetto di intesa in sede di conferenza unificata già il 1° aprile 2009. Con tale accordo, infatti, le Regioni si impegnavano ad approvare entro la fine del mese di giugno specifiche leggi regionali [43], «per favorire iniziative volte al rilancio dell’economia, rispondere anche ai bisogni abitativi delle famiglie e per introdurre incisive misure di semplificazione procedurali dell’attività edilizia» [44].

A partire dalla primavera del 2009, quindi, quasi tutti i legislatori regionali si sono dotati di una propria normativa sul Piano casa [45], che oggi risulta ancora... _OMISSIS_ ...a dai normali parametri di densità edilizia. Ciò si ricava già dal citato accordo interistituzionale, che vincola gli interventi di futura attuazione soltanto ad massimo di incremento volumetrico, calcolato in relazione alla volumetria esistente. In via generale, infatti, l’edificazione è ammessa entro il limite del 20% del volume esistente e purché non si eccedano i 200 mc, salva la possibilità delle Regioni di elevare questi parametri [46].

Gli interventi straordinari di demoricostruzione, invece, sono soggetti ad un limite notevolmente superiore, che però risulta ancora calcolato in relazione all’esistente: l’incremento, oltre ad essere subordinato a specifici parametri di miglioramento della qualità degli immobili, non può infatti eccedere il 35% del v... _OMISSIS_ ... dei 200 mc [48] e del 20% [49] per gli interventi di ampliamento [50], nonché il beneficio volumetrico del 35% dell’esistente per le demoricostruzioni [51], da ritenersi applicabile anche laddove l’immobile sia stato demolito prima dell’entrata in vigore del Piano casa [52].

Altre volte però sono stati elevati il limite assoluto [53] o quello percentuale [54], oppure la relativa applicazione è stata scaglionata in proporzione alla volumetria dell’immobile esistente [55], o ancora ci si è concentrati non tanto sul volume dell’incremento, bensì su quello complessivo, uscente dall’intervento edilizio [56].

Non di rado, poi, l’incremento massimo, in termini percentuali, è stato riferito alla superficie e non al volume [57], ma l’effetto è identico se si fissa un’altezza massima per i locali abitativi [58].

In alcune Regioni sono espressamente esclusi i volu...