Interventi e indici nelle zone di completamento

8. Gli indici di edificabilità nelle zone di completamento (zone B): identificazione delle zone




Se la zona è già edificata, ma non presenta le caratteristiche di centro storico come sopra definite, si tratterà di zona B [1]. A questo proposito, però, il Ministro dei lavori pubblici ha giustamente avvertito l’esigenza di chiarire cosa si debba intendere per zona edificata.

Orbene, dalla lettera del decreto ministeriale si ricava anzitutto che è senz’altro tale la zona totalmente edificata, nella quale non vi sia spazio per ulteriore edificazione: zone di questo tipo, se sprovviste dei caratteri del centro storico, rientreranno allora nella zona B.

Più problematico è il caso in cui la zona sia edificata solo parzialmente, cioè tra un edificio e l’altro vi siano degli spazi vuoti. In questo caso occorre far riferimento ad un doppio criterio quantitativo: si considerano infatti parzialme... _OMISSIS_ ...e zone nelle quali, da un lato, «la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona» [2] e, dall’altro, «la densità territoriale sia superiore a mc/mq 1,5» [3].

Le due soglie devono essere applicate congiuntamente, vale a dire che una z.t.o. può qualificarsi in termini di zona B solo se integra entrambi i presupposti di parziale edificazione. Non è invece necessario che le zone B si collochino a ridosso dei centri storici: correttamente la dottrina rileva infatti che i due parametri possono essere raggiunti «anche in piccolissime frazioni comunali» [4], isolate dai centri storici e collocate nelle aree rurali.

In relazione alle due soglie sembra opportuno sottolineare che, mentre la prima fa riferimento ad un rapporto puramente areale, la seconda si riferisce ad un rapporto tra volumi e superfici e cioè, in buona sostanza, ad una... _OMISSIS_ ...ia. Ciò nondimeno, sarebbe erroneo qualificare questo parametro in termini di standard, come recentemente osservato anche dal Consiglio di Stato [5]. Ed invero, l’indice di 1,5 mc/mq non è un indice di edificabilità analogo a quelli dettati dall’art. 7, bensì un presupposto per la qualificazione della zona: se dunque la soglia è raggiunta, si tratterà di zona B; in caso contrario la disciplina sarà un’altra e segnatamente quella risultante dalla vocazione funzionale dell’area.

Ai fini dell’applicazione delle prescrizioni normative dettate per la zona B, peraltro, è del tutto indifferente che la zona sia totalmente edificata ovvero sia edificata solo parzialmente, cioè siano integrate entrambe le soglie previste dal n. 2) dell’art. 7. Come recentemente precisato dal TAR Bari, invece, la qualificazione in termini di zona B di un’area che non sia edificata neppure parzialmente è irragionevole [6], e quindi ille... _OMISSIS_ ...




9. Interventi edilizi comuni nelle zone di completamento (zone B)






Gli indici di edificabilità applicabili alle zone B sono descritti in modo ancora più complesso che nei centri storici. Diversamente da questi ultimi, peraltro, il problema del quale il legislatore si è fatto maggiormente carico nelle zone di completamento non è tanto la conservazione quanto l’ammodernamento dell’esistente [7].

Scendendo nel dettaglio ed incominciato dal periodo di apertura del n. 2) dell’art. 7, si può subito notare che in esso non è facile trovare un contenuto precettivo [8]. A prima lettura, infatti, questo periodo sembra limitarsi a rimettere agli strumenti urbanistici la determinazione degli indici di edificabilità nelle zone B, salvo il rispetto degli standard individuati dalle altre disposizioni del d.m. 1444/1968. Se così fosse, però, la norma sa... _OMISSIS_ ... inutile, dal momento che la necessità che gli indici siano determinati dal pianificatore nel rispetto dei limiti inderogabili regolamentari si ricava già dall’art. 41-quinquies della legge ponte [9].

Per conservare un’utilità alla norma, quindi, è opportuno soffermarsi sulla seconda parte del periodo, laddove il vertice dell’amministrazione statale individua i parametri dei quali deve tener conto il pianificatore: oltre agli standard fissati dagli artt. 3, 4 e 5, infatti, gli indici di edificabilità devono considerare le «esigenze igieniche» [10] e quelle «di decongestionamento urbano» [11] della zona B. Dal punto di vista tecnico, allora, le due previsioni costituiscono altrettanti limiti gravanti sulla discrezionalità del pianificatore, dal momento che il legislatore individua gli interessi che l’amministrazione deve considerare nell’esercizio dei poteri che le sono propri. Sul piano operativo, ciò p... _OMISSIS_ ...ice amministrativo di far breccia nelle valutazioni dell’autorità, censurando in quanto illegittimi gli strumenti urbanistici che abbiano trascurato questi interessi per far posto ad altri.





10. Interventi di demoricostruzione nelle zone di completamento (zone B)




Rispetto al ricordato primo periodo dall’art. 7, n. 2), d.m. 1444/1968, che ha ad oggetto la disciplina comune a tutti gli interventi edilizi ammissibili in zona B, appaiono decisamente più rilevanti i periodi successivi, che dettano minuziose prescrizioni in relazione ad una sola forma di trasformazione edilizia. Si tratta segnatamente della demolizione con contestuale ricostruzione: una tipologia di intervento che, come è stato giustamente notato da autorevole dottrina [12], non è contemplato nelle z.t.o. diverse dalla B, e che fino all’avvento del testo unico dell’edilizia è rimasto completamente spr... _OMISSIS_ ...iplina normativa [13], dando luogo a serie incertezze interpretative [14]. Tali incertezze sono state risolte dall’art. 3 del d.P.R. 380/2001, la cui lettera d) - come ritoccata nel periodo di vacatio legis del testo unico [15] - riconduce gli interventi di c.d. demoricostruzione alla ristrutturazione edilizia se sono rispettati volumetria e sagoma preesistente [16], mantenendo nell’alveo delle nuove costruzioni gli interventi che non rispettino questi requisiti [17].

Da quanto detto consegue che, sulla base del testo unico, si possono distinguere due tipi di demoricostruzione: quella che ripristini sagoma e volume dell’edificio preesistente e quella che, al contrario, comporti la modifica dell’una o dell’altra. Orbene, il d.m. 1444/1968 sembra precorrere tale distinzione del testo unico, dal momento che si preoccupa di assoggettare gli interventi di questo tipo a precisi limiti di densità fondiaria: a ben guardare, se il mini... _OMISSIS_ ...nsato alla sola demoricostruzione che non eccede la volumetria esistente, nessuna prescrizione di densità fondiaria sarebbe stata necessaria. Ne consegue che i limiti di cui all’art. 7, n. 2), secondo periodo del d.m. 1444/1968 si applicano anche a quegli interventi di trasformazione edilizia che comportino la demolizione dell’immobile e la sua ricostruzione con eccedenza volumetrica rispetto all’edificio preesistente.

Simili interventi devono rispettare gli indici di densità edilizia che, in perfetta armonia con la tecnica degli standard speciali, sono fissati dal pianificatore. Sempre nell’ottica tradizionale degli standard di questo tipo, però, l’amministrazione dello Stato fissa dei limiti minimi inderogabili, che sono determinati stavolta in via alternativa, diversamente da quanto si è rilevato per i centri storici. Ed invero, nelle zone A il pianificatore deve rispettare sia il limite della densità media maggiorata, sia ... _OMISSIS_ .../mq [18]. Nelle zone B, viceversa, il pianificatore può scegliere tra due parametri alternativi, di cui uno calcolato su base demografica e l’altro sulla base della densità preesistente.

Il parametro demografico è fissato dal secondo periodo del n. 2), che individua degli indici di edificabilità scaglionati rispetto alla popolazione del Comune. Se l’ente locale è al di sotto dei 50.000 abitanti - che è tuttora la condizione della maggioranza dei Comuni italiani - gli interventi di demoricostruzione devono rispettare un indice di edificabilità pari a quello previsto per le nuove costruzioni nei centri storici, cioè 5 mc/mq [19]. I circa centotrenta Comuni di fascia intermedia, con popolazione compresa tra 50.000 e 200.000 abitanti, possono invece assoggettare la demoricostruzione all’indice di edificabilità di 6 mc/mq [20]. I quindici Comuni italiani con popolazione superiore ai 200.000 abitanti, infine, possono prescrivere un indice di ed... _OMISSIS_ ...ora maggiore, fino a raggiungere i 7 mc/mq [21].

Come precisa il terzo periodo della disposizione, tali soglie sono riferite alla data di adozione del piano [22], con conseguente irrilevanza degli incrementi demografici che si dovessero verificare nelle more di approvazione dello strumento urbanistico. Verosimilmente più opportuno, però, sarebbe stato chiarire se vengono in rilievo gli abitanti in quanto tali o soltanto coloro che hanno la residenza anagrafica nel territorio comunale, con conseguente irrilevanza, tra l’altro, degli stranieri irregolari, degli studenti residenti altrove e dei turisti abituali: in relazione a questi ultimi, risalente giurisprudenza milanese ha sostenuto la prima delle due soluzioni proposte [23], che ha peraltro il pregio di tenere in maggiore considerazione le reali esigenze del territorio. Evidentemente più sicuro - e quindi più trasparente - è però il parametro dei cittadini iscritti all’anagrafe comunale, sos... _OMISSIS_ ... giurisprudenza coeva e geograficamente opposta [24] a quella milanese.

Si è detto che il pianificatore deve rispettare in via alternativa questi limiti prescritti su base demografica o il diverso minimo calcolato in base alla densità preesistente. Ai sensi del quarto periodo del n. 2), infatti, le predette densità possono essere superate «quando esse non eccedano il 70% delle densità preesistenti» [25]. Ancora una volta, quindi, ritorna il parametro della densità storica maggiorata, che già in relazione ai centri storici era stata accostata ad una soglia numerica. Tra le due previsioni intercorrono però numerose differenze. In primo luogo, il n. 1) dell’art. 7 prende in esame le nuove costruzioni, laddove il n. 2) ha ad oggetto gli interventi di demoricostruzione. Inoltre, la maggiorazione nei centri storici è pari al 50%, in luogo della più generosa previsione del n. 2), che raggiunge 70%. In generale, però, la differenza più rilevante ... _OMISSIS_ ...to che il n. 1) fa riferimento alla densità fondiaria media di zona, mentre il n. 2) si riferisce genericamente alle densità preesistenti. Di conseguenza il pianificatore che non voglia ricorrere ai citati parametri demografici dovrà anzitutto calcolare la densità territoriale attuale della zona B, secondo il solito sistema del rapporto tra superficie e volume: l’indice di edificabilità sarà legittimo se non eccederà questo parametro di più del 70%.

Si ipotizzi ad esempio che in un Comune di 10.000 abitanti il pianificatore debba determinare l’indice di edificabilità in una certa zona B. Accertato che la superficie di questa zona è di 50.000 mq e che su di essa insistono immobili per una volumetria complessiva di 100.000 mc, si ricava che la densità territoriale attuale è pari a 2 mc/mq. Adottando il criterio della densità preesistente, quindi, il pianificatore potrebbe assoggettare gli interventi di demoricostruzione ad un indice di edificabil... _OMISSIS_ ...re a 3,14 mc/mq. Anche un indice di edificabilità superiore, tuttavia, si deve reputare legittimo, a meno che non superi il valore di 5 mc/mq, che è quanto concesso dal secondo periodo dell’art. 7, n. 2), per i Comuni di quella fascia demografica.

In ogni caso, giova ribadire ancora una volta che tutte le prescrizioni di cui al secondo, terzo e quarto periodo del citato n. 2) si applicano solo se le previsioni di piano ammettono interventi di demoricostruzione e solo a interventi di questo tipo: tutti gli altri interventi, invece, sono rimessi ancora una volta alla discrezionalità del pianificatore. Per tutti gli interventi non presi espressamente in considerazione, il n. 2) dell’art. 7 sembra apparentemente richiedere - secondo una tecnica peraltro comune anche alla zona C, che merita ora una separata analisi - il solo rispetto dei parametri prescritti dalle altre disposizioni del d.m. 1444/1968. Ad avviso di chi scrive, però, sarebbe quantome... _OMISSIS_ ...e subordinare gli interventi di demoricostruzione a limiti più gravosi rispetto alle nuove costruzioni, alla luce del carattere notevolmente più impattante di quest’ultima tipologia di intervento: di conseguenza appare opportuno - se non doveroso - che il pianificatore, nel fissare gli indici d...