I CRITERI INDENNITARI MEDIATI E RIDUTTIVI.
Lo svilimento delle indennità non costituiva certamente un evento improvviso, dovuto ad un’estemporanea concezione politica, ma proveniva da una tendenza già manifestata nel corso dei precedenti decenni, con cui anche il legislatore aveva tentato la costruzione, esclusivamente ai fini indennitari, di una indistinta e più lata categoria di “terreni agricoli”, inglobanti (anche) quelli dedicati alle attività agro-silvo-pastorali di cui si è detto, ed accomunati dal fatto che gli stessi non dovessero avere questa volta ex lege alcuna vocazione edificatoria; Sicché fosse possibile compensarne l’ablazione con criteri riduttivi, sicuramente inferiori a quello generale del 1865: come era accaduto con le leggi 230 ed 841/1950 e con quella della Reg. siciliana 104/1950 sulla riforma fondiaria e l’assegnazione dei terreni ai lavoratori agricoli che avevano parametrato l’indennità al valo...
_OMISSIS_ ...ertato ai fini della imposta straordinaria progressiva sul patrimonio (valore riconosciuto, anche legislativamente, inferiore a quello reale); ovvero con la legge 18/1958 che per l’esproprio delle aree necessarie all'attuazione di opere nella zona industriale e nel porto fluviale di Padova aveva ragguagliato l’indennità al valore venale del terreno considerato come agricolo, indipendentemente dalla sua eventuale edificazione. E d’altra parte, la Corte Costituzionale, proprio a partire da quegli anni si era affrettata ad affermare che l’indennizzo concesso dall’art. 42 Costit. non deve costituire una integrale riparazione della perdita subita, in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare. Per cui aveva stabilito in negativo che lo stesso ben poteva essere inferiore al valore venale dell’immobile, ed in positivo, che spettava al legislatore, bilanciando gl...
_OMISSIS_ ... avuti di mira con il diritto di proprietà dell’espropriato, determinare in che misura potesse discostarsi dal parametro suddetto per costituire un “serio ristoro”; che perciò per essere sufficiente e congruo doveva soltanto non venire ridotto ad un importo irrisorio o meramente simbolico. Ed invocando tali principi, aveva “salvato” entrambe le leggi, dichiarandone la conformità alla Costituzione, per avere qualificato la destinazione dei terreni come agricola: in tal modo dando l’avvio ai c.d. criteri indennitari mediati , i quali seppur mantenevano un collegamento (considerato quale riferimento obbligatorio) fra indennizzo e valore venale del terreno, per altro verso lo mediavano con parametri diversi -principalmente agricoli- non direttamente ricollegabili alla sua effettiva consistenza economica.
LA DETERMINAZIONE DEI VALORI AGRICOLI MEDI.
In siffatto contesto non dovette destare partic...
_OMISSIS_ ...a prima vera scossa al sistema fino ad allora vigente, provocata dalla legge 865 del 1971, la quale, pur mantenendo un criterio unico di stima, ripudiava il collegamento con il valore di mercato commisurando l’indennità (art. 16) a quello agricolo medio (VAM), dei terreni di cultura pari a quelle effettivamente praticate sul terreno da valutare (o al valore agricolo medio della cultura più redditizia per le aree edificabili con l’aggiunta del valore delle opere esistenti per quelle già edificate): rimettendone il procedimento di reperimento con cadenza annuale, ad un’apposita commissione provinciale. In effetti la norma tracciava una disciplina articolata, nel cui ambito si potevano distinguere le aree esterne ai centri abitati e quelle extraurbane, nonché le aree già edificate o urbanizzate da quelle inedificate, ma in ogni caso l’indennità per ciascuna di dette tipologie si incentrava sul valore agricolo medio, perciò universalizzandone l’...
_OMISSIS_ ... relazione ad ogni area da espropriare. E, per la prima volta, predisponeva (soprattutto dopo le modifiche apportate dalle leggi 247 del 1974 e 10/1977) un sistema di stima generale che, a differenza delle leggi settoriali susseguitesi in quel periodo, si era proposto di sostituirsi a quello della legge fondamentale del 1865: in nome del corollario che siccome “ l'ius aedificandi non inerisca più al diritto di proprietà, potendo la edificabilità delle aree essere stabilita solo con provvedimento dell'autorità, veniva meno la rilevanza, anche ai fini della determinazione della misura dell'indennità di espropriazione, della destinazione edilizia dei suoli”. Tanto che la disposizione del 10° comma dello stesso art. 16 della legge 865 si premurava di specificare, onde evitare l’insorgenza di qualsiasi interpretazione distorta del nuovo meccanismo, che «nella determinazione dell'indennità non deve tenersi alcun conto dell'utilizzabilità dell'area a...
_OMISSIS_ ...ficazione nonché dell'incremento del valore derivante dall'esistenza nella stessa zona di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di qualunque altra opera o impianto pubblico»
Le istruzioni tecniche del Ministero delle Finanze ribadivano e completavano la nuova nozione di VAM specificando che “Per valori agricoli medi nell’ambito della regione agraria secondo i tipi di coltura effettivamente praticati s’intendono le medie ponderate dei valori agricoli, con riferimento all’intera estensione del territorio della regione considerata, dei terreni classificabili in quel tipo di coltura”; e contrapponendoli ai valori agricoli effettivi (VAE), che invece indicavano “il valore venale considerato indipendentemente da qualsiasi plusvalenza non riconducibile alla utilizzazione dell’area per scopi agricoli. Il “valore agricolo” si identificava in conseguenza col “più probabile prezzo di mercato ...
_OMISSIS_ ... in una libera contrattazione di compravendita” solo nei casi in cui il mercato non risenta, direttamente o indirettamente, dell’influenza delle suddette plusvalenze”.
Il nuovo sistema ruotava in tal modo su specifiche autorità amministrative istituite in ogni provincia presso l’allora ufficio tecnico erariale, che per ciascuna delle singole regioni agrarie -delimitate dall’ISTAT in modo che risultassero costituite da comuni contigui i cui territori si trovassero in sufficientemente analoghe condizioni naturali (giacitura, rilievo, geologia, clima, ecc.) ed agrarie (colture attuali e potenziali, per un numero complessivo di 770)- erano obbligate, entro il 31 gennaio di ogni anno, ad individuare i valori agricoli effettivi di mercato dei terreni considerati liberi da vincoli di contratti agrari, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati, ed a calcolarne le medie relative al precedente anno solare; e quindi a pubblicare...
_OMISSIS_ ...tti annualmente sui BUR in apposite tabelle (da cui la loro denominazione di “valori tabellari”), dalle stesse elaborate. A questi veniva, dunque, assegnata la funzione parametrica di consentire una rapida ed obbiettiva quantificazione dell’indennità di espropriazione, mediante l'offerta di importi forfetari e comprensivi dei soprassuoli vegetali afferenti alla coltura, scissi dall'effettivo valore dei beni considerati, ma comunque (almeno teoricamente) agganciati a quelli ordinari di mercato di beni consimili nella regione di appartenenza, dei quali costituivano una media ponderata.
I VAM, in definitiva, costituivano un dato “medio” in quanto rendevano omogeneo il valore dei terreni non edificabili all’interno delle singole regioni agrarie, ma dovevano avere come riferimento i prezzi di mercato in base ai tipi di coltura effettivamente praticati; e l’indennità per la perdita della proprietà del fondo (e dell&rsquo...
_OMISSIS_ ...ativa su tale fondo), in mancanza di criteri diversi fissati direttamente dalla legge (come avveniva per quella 2892 del 1885) aveva come riferimento naturale il valore di mercato del bene: nel senso appena specificato che era esclusivamente il valore agricolo ad individuarlo precisamente in rapporto alla sola utilizzazione agricola di esso.
La normativa si proponeva in tal modo di recepire il principio del serio ristoro, agganciando l’indennizzo ai c.d. criteri indennitari mediati (che, pur mantenendo un collegamento con il valore del bene, lo mediavano, come si è detto, con altri parametri non direttamente collegati con la sua entità economica); e nel contempo, di escludere le situazioni anomale (potenzialmente speculative), da un lato collegando l’indennizzo alle colture effettivamente praticate (e agli immobili legittimamente realizzati), e dall’altro scorporando dal valore indennizzabile le utilità che il bene possiede o potrebbe pos...
_OMISSIS_ ...tto di un uso non agricolo: in modo da costruire un valore venale corretto, ma pur sempre basato sulla negoziabilità del terreno. Consegue che i VAM hanno costituito un’astrazione pur nell’ambito dei fondi rustici, nel senso che riguardano ciascuno un terreno ipotetico inserito in una certa regione agraria, ma essendo parimenti riferiti alle colture effettivamente praticate, riflettono allo stesso modo il prezzo che potrebbe essere pagato sul mercato in relazione all’uso agricolo ed a queste ultime. Le quali, essendo recepite e suddivise dalle tabelle in diversi, ma ben individuati blocchi, presentavano, all’evidenza, elementi di particolare rigidità: soprattutto in occasione degli aggiornamenti che, dovendo essere fissati pur essi in blocco, non potevano che fondarsi su una presunzione di assenza di scostamenti significativi nell’incremento (o diminuzione) dei valori delle varie colture, nonché di omogeneità dell’intero mercato a...
_OMISSIS_ ...ciascuna delle regioni agrarie interessate.
I TEMPERAMENTI E LE DECLARATORIE DI PARZIALE INCOSTITUZIONALITÀ.
Il solo temperamento al meccanismo così articolato era dato: a) dall’applicazione, in modo automatico, delle maggiorazioni del 50% o del 200%, altrettanto astratte e forfetarie, in funzione acceleratoria e premiante, nonché – nel caso del proprietario diretto coltivatore – in funzione anche remunerativa di un particolare ulteriore vulnus alla sua sfera personale e professionale: con la quale il legislatore intendendo, come è noto, introdurre un meccanismo indennitario personalizzato, e nel contempo potenziare un tradizionale sistema deflattivo del contenzioso -considerato coerente e congruo in relazione alle esigenze generali di speditezza ed efficienza dell'azione amministrativa nella fase di acquisizione delle aree per ragioni di pubblica utilita (Corte Costit. 300/2000)- ha voluto incentivar...
_OMISSIS_ ...olontaria (art. 12, 1° comma legge 865) ed in subordine l’accettazione dell’indennità provvisoria offerta (perciò resa definitiva ed irrevocabile: art. 12, 2° comma) , rispetto all'ordinario procedimento espropriativo, anche sotto il profilo della agevolazione sul piano economico (Cap.21 § 4): in tal modo incrementando in entrambe le fattispecie, la relativa indennità, pur nell’ambito del penalizzante criterio riduttivo prescelto; b)dall’applicazione dei coefficienti moltiplicatori indicati nei commi 6° e 7° dello stesso art. 16 nelle ipotesi di terreni interni ai centri abitati (in base alla popolazione dei comuni), e quindi alla loro perimetrazione deliberata ai sensi del successivo art. 18: quale che fosse, in tal caso, la loro vocazione o destinazione, in coerenza del resto con il ricordato principio che “non doveva tenersi alcun conto dell'utilizzabilità dell'area ai fini dell'edificazione” (10° comma); c)...
_OMISSIS_ ...re ipotesi di aree non edificate, ma urbanizzate e comunque interessate da processi di urbanizzazione, seppur esterne ai centri abitati (poiché quelle interne ricadevano nelle fattispecie regolate dai commi 6° e 7°), dalla somma del valore del suolo determinato in base ai consueti VAM, e di quello delle opere di urbanizzazione.
Ma non ci fu tempo per valutare gli effetti di ciascuno di questi temperamenti, né di esaminare le possibili interpretazioni che gli organi amministrativi e giurisdizionali ne avrebbero offerto soprattutto con riguardo alla concezione di inclusione “nel territorio comunale”, o a quella di “centri edificati”, o ancora all’ipotesi delle “aree urbanizzate”, prospettata come equivalente a quella delle “aree edificate”; né in particolare di stabilire se e quali reali benefici questi parametri correttivi avrebbero arrecato alle aree effettivamente edificabili che con il VAM ave...
_OMISSIS_ ...ni possibilità di ottenere il ristoro relativo alla parte più rilevante della perdita economica da essi subita: perché la Corte Costituzionale, con la menzionata sentenza 5/80 e con quella successiva 223/1983, dichiarò l’illegittimità costituzionale del nuovo sistema di computo della indennità delle aree edificabili introdotto dall’art. 16 della legge 865/71, e poi temporaneamente reintrodotto dalla legge 385/1980, annualmente prorogata fino all’ultima declaratoria di incostituzionalità del 1983. E la successiva giurisprudenza di legittimità estese la declaratoria alle ar...