Revoca e decadenza della concessione di demanio cimiteriale

La revoca della concessione cimiteriale e il potere di ordinanza contingibile e urgente.

La concessione cimiteriale può essere revocata «ex lege» secondo quanto stabilito dall’art. 92, secondo comma d.P.R. n. 285/1990: «Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero».

Ciò s... _OMISSIS_ ...o di nuova costruzione) può essere esercitato il potere di revoca dello ius sepulchri, che compete in via generale nei confronti di concessioni rilasciate su beni demaniali comunali, nell’ambito dei quali, ai sensi dell’art. 824, comma 3, cod. civ., rientrano i cimiteri, perché atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi senza limiti di tempo e la concessione da parte di un comune di area del cimitero pubblico è assoggettata al regime demaniale dei beni indipendentemente dalla perpetuità del diritto di sepolcro».

Peraltro, «la revoca di una concessione cimiteriale non rientra nella categoria degli atti amministrativi generali per i quali non è prescritta la notifica individuale, trattandosi di provvedimento avente destinatari det... _OMISSIS_ ...evoca delle concessioni in esame, demandando pertanto un’eventuale specificazione della disciplina ai regolamenti comunali (di cui si ribadisce anche in questa sede l’assoluta centralità nella regolamentazione della materia). Da ciò discende che «la Pubblica Amministrazione ben può, ove motivate ragioni lo richiedano (o lo giustifichino), modificare il contenuto dei titoli concessori e/o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati; e finanche revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali». Resta beninteso fermo – in uno con la giurisprudenza amministrativa – il fatto che «il Comune non può introdurre delle ipotesi “ulteriori” di revoca delle concessioni perpetue e di natura atipica rispetto a... _OMISSIS_ ...laquo;è legittima la revoca della concessione cimiteriale se il concessionario viola il termine massimo per la realizzazione delle cripte, prescritto dal regolamento cimiteriale, senza dare prova della non imputabilità del ritardo». In altre parole, i regolamenti comunali non possono introdurre nuove ed ulteriori ipotesi di revoca delle concessioni cimiteriali, per la tutela del superiore interesse pubblico e in applicazione dei principi costituzionali relativi alla gestione dei beni pubblici.

In senso del tutto condivisibile, peraltro, la Giurisprudenza amministrativa sostiene che il sindaco non possa emanare un’ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 54 del T.U.E.L. per far fronte all’esaurimento dei c.d. posti salma nel cimitero.|... _OMISSIS_ ...erno, adotta, con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione»: in altre parole, il Sindaco può emanare degli atti suoi propri per far fronte ad esigenze imprevedibili ed improcrastinabili, connotate dalla dovuta urgenza che non consenta quindi di attendere le tempistiche (eventualmente) previste da una normativa ad hoc.

Orbene, per la materia che a noi interessa, da sempre la giurisprudenza ritiene che «è il... _OMISSIS_ ...cessione per la sepoltura di salme di terzi e che sia motivata sulla base di una situazione di emergenza dovuta all’asserita carenza di posti salma per inumazione che però sia risalente nel tempo» e ciò in quanto «nel caso di indisponibilità momentanea di loculi cimiteriali, nelle more della realizzazione di nuovi spazi atti alla sepoltura di salme, difetta il requisito della contingibilità necessario per legittimare l’emanazione di un’ordinanza contingibile, in quanto tale ipotesi non può configurarsi quale situazione di carattere eccezionale ed imprevisto, essendo il risultato di alcuni fattori, quali la mortalità della popolazione residente ed il numero e l’ampiezza degli spazi cimiteriali disponibili, che risultano in realtà ampiamente prevedibili e ... _OMISSIS_ ...onsidera come sia «evidentemente impossibile ricondurre ad un evento straordinario ed imprevedibile l’esaurimento dei posti salma in un cimitero comunale, avvenuto nel tempo, nell’inerzia dell’amministrazione comunale, che nulla ha fatto per far fronte a tale più che prevedibile conseguenza, che va affrontata non con l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente, bensì con gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento giuridico e senza deroghe alle previsioni del Regolamento di Polizia Mortuaria».

È ancora necessario fare un cenno al potere di emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente non in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, come previsto dall’art. 54 sopra citato, bens... _OMISSIS_ ...uo;legittima un’ordinanza contingibile e urgente, riconducibile alla tipologia di cui all’art. 50 del T.U.E.L., con la quale si intende far fronte ad una situazione di pericolo per l’igiene e la salute pubblica derivante dal protrarsi della permanenza di salme mummificate nel deposito cimiteriale comunale, incompatibile con la funzione del deposito stesso e contraria alle norme di igiene pubblica».

Appare peraltro palese la distinzione tra le due tipologie di ordinanza contingibile ed urgente di cui abbiamo parlato: quella prevista dall’art. 54 T.U.E.L. fa fronte ad un caso di urgenza e imprevedibilità in situazioni in cui vengano minacciate l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Spiega bene il T.A.R. Puglia che – in mater... _OMISSIS_ ...rsquo;ordinanza prevista dall’art. 50 del T.U.E.L., demandata a far fronte a situazioni di necessità ed urgenza in materia di salute pubblica e igiene pubblica: in tali casi, appare del tutto logico che il Sindaco possa emanare un’ordinanza contingibile e urgente (si badi, sempre ricorrendone i presupposti) per «eliminare» una situazione che si tradurrebbe in una ingiustificata minaccia alla salute pubblica.

Detto in altre parole, il diritto alla salute pubblica deve essere sempre preminente in qualsivoglia situazione.

Per tirare le fila di questo ampio discorso, la revoca delle concessioni cimiteriali ben può avvenire in presenza delle condizioni di cui all’art. 92 d.P.R. n. 285/1990, senza che il regolamento comunale possa ampli... _OMISSIS_ ...mergenze sanitarie e a minacce per l’igiene pubblica.


La decadenza della concessione cimiteriale.

Possiamo in prima battuta affermare come la decadenza della concessione cimiteriale sia prevista in tutti i casi di inosservanza delle condizioni contenute nella concessione e delle disposizioni contenute nel Regolamento comunale di polizia mortuaria. Si tratta di un atto unilaterale comunale in base al quale si interrompe la concessione prima della sua naturale scadenza per inadempienza del concessionario.

Ai sensi dell’art. 92, comma 3 del Regolamento di polizia mortuaria, «con l’atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un temp... _OMISSIS_ ...secondo Regolamento di polizia mortuaria del nostro ordinamento: «Con l’atto della concessione, il Comune può imporre al concessionario determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione»).

Interessante è una specificazione in materia fatta dal T.A.R. Campania, il quale ha asserito che «se è certamente vero che le normative regolamentari comunali di polizia mortuaria e sui cimiteri in tanto sono legittime in quanto non vengono a porsi in contrasto con la normativa regolamentare adottata dal Governo, in virtù di quanto previsto dall’art. 4, disp. prel., cod. civ., è pure vero che nel caso dell’art. 92 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 la disposizione statale, per ... _OMISSIS_ ...declinare un numerus clausus di ipotesi di decadenza, è stata menzionata l’ipotesi della mancata realizzazione, nel tempo prescritto, della sepoltura». In altre parole, pertanto, il comune ben può imporre diversi obblighi al concessionario al momento del rilascio della concessione cimiteriale e la previsione della costruzione della sepoltura entro un tempo determinato non è esaustiva di tutti i predetti obblighi.

Da quanto abbiamo appena esposto, ed in uno con la più ampia normativa in materia di concessioni di beni demaniali, da sempre la giurisprudenza amministrativa afferma che «la decadenza della concessione cimiteriale è un provvedimento di carattere sanzionatorio che costituisce atto dovuto a condizioni date, trattandosi di un atto di natura vincolata... _OMISSIS_ ...ompito dell’Amministrazione è soltanto quello di accertare la ricorrenza o meno, in concreto, delle condizioni che legittimano e giustificano l’adozione del provvedimento, né sussistono obblighi motivazionali oltre all’indicazione dei presupposti per l’esercizio della revoca e per la declaratoria della decadenza».

Orbene, una volta che la pubblica amministrazione accerti che sussistono i presupposti per una declaratoria di decadenza della concessione cimiteriale, non deve fare altro che darne notizia al soggetto interessato: trattandosi di atto vincolato, infatti, non trova applicazione l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di decadenza.

Inoltre, trattandosi di provvedimento sanzionatorio, discende che... _OMISSIS_ ...che precede che la cessione della concessione cimiteriale a terzi si configura quale voltura della concessione medesima, che pertanto deve essere sempre autorizzata dall’amministrazione comunale concedente. Mancando l’autorizzazione, il concessionario viene «sanzionato» attraverso la pronuncia di decadenza. Il Consiglio di Stato ha invero sostenuto che «la decadenza dalla concessione cimiteriale è la conseguenza immediata nei casi in cui il soggetto si spoglia del bene concesso». Nello stesso senso, recentemente, il Consiglio di Stato ha asserito che «la cessione diretta di un manufatto funerario tra privati non autorizzata dal concedente costituisce una inadempienza agli obblighi che gravano sul concessionario, e comporta che l’amministrazio... _OMISSIS_ ...e dichiarativo, il provvedimento di decadenza non necessiterà di motivazioni pregnanti: «il provvedimento di decadenza della concessione cimiteriale per mancato adempimento nei termini previsti dell’obbligo di erigere la cappella funeraria in essa contenuto non necessita di un’estesa motivazione, risultando sufficiente un breve riferimento al titolo concessorio nella parte in cui prevede gli specifici obblighi posti rispettivamente in capo alle parti del suddetto rapporto».

La giurisprudenza annovera altresì tra i casi di decadenza anche quelli relativi all’abbandono della tomba. L’art. 63 del d.P.R. n. 285/1990 prevede infatti che «i concessionari devono mantenere a loro spese, per tutto il tempo della concessione, in buono ... _OMISSIS_ ...icolanti, previa diffida ai componenti della famiglia del concessionario, da farsi, ove occorra, anche per pubbliche affissioni».

Ne discende che la tomba può risultare abbandonata per incuria o per morte degli aventi diritto.

La giurisprudenza ha osservato come lo stato di incuria di un’area cimiteriale ai fini dell’adozione del provvedimento di decadenza della corrispondente concessione debba essere ancorato a requisiti temporali (deve potersi dimostrare che da lungo tempo il titolare o chi per lui non si è recato in loco) e oggettivi (l’area deve risultare impraticabile o, comunque, il manufatto deve essere gravemente deteriorato in seguito al lungo stato di abbandono). Per quanto riguarda, invece, la morte degli aventi diritto, le... _OMISSIS_ ...di decadenza nullo, per violazione dell’obbligo di comunicazione, il procedimento che la pubblica amministrazione dovrebbe adottare si sostanzia nello svolgimento di accurate e complete ricerche anagrafiche degli aventi titolo; qualora queste non sortissero i risultati sperati, il ricorso alle pubbliche affissioni appare l’ultima reale possibilità che ha la p.a. di adempiere all’obbligo di comunicazione»; si ritiene pertanto che non sia sufficiente un semplice cartello appeso su una tomba, con il quale il comune invita gli aventi titolo a presentarsi presso l’ispettorato del cimitero, senza altro aggiungere, in quanto ciò non consegue il risultato di portare alla conoscenza degli interessati l’ingiunzione di eseguire opere di manutenzione e conservazione... _OMISSIS_ ...(nella persona del dirigente) ben potrà adottare un provvedimento di decadenza dalla concessione cimiteriale in essere, al fine di concedere il medesimo suolo demaniale ad altri soggetti interessati.

È opportuno sottolineare come, in seguito alla pronuncia di decadenza della concessione, l’edificio costruito (cappella funeraria), i monumenti, le lastre tombali e gli accessori votivi divengono di proprietà del Comune, per accessione, producendo la contemporanea demanialità del manufatto stesso, per effetto dell’art. 825 c.c..