Prime definizioni delle fasce di rispetto

1. Prime definizioni delle fasce di rispetto

Secondo una interessante pronuncia giurisprudenziale della Corte di Appello di Venezia del 2017, «il termine “fascia di rispetto” comporta una limitazione alla libera attività edilizia per il soddisfacimento di un superiore interesse pubblico relativamente ad aree o località prossime o circostanti a luoghi o ad opere di interesse pubblico. Non è una espropriazione del diritto di costruire e non comporta alcun indennizzo. La zona di rispetto non è qualificabile come un vincolo pre-espropriativo, soggetto a decadenza quinquennale: è infatti una tipica espressione dell’attività pianificatoria della Pubblica Amministrazione nei riguardi di una generalità di beni e di soggetti avente natura conformativa, con il ... _OMISSIS_ ...ntuale instaurazione di procedure espropriative».

In prima battuta, occorre soffermarsi sulla natura di vincolo «conformativo» e vincolo «espropriativo». Secondo il Consiglio di Stato, «la funzione dei vincoli conformativi è quella di disciplinare i modi di godimento e di esercizio del diritto di proprietà in relazione alle caratteristiche intrinseche del bene; laddove pertanto dette caratteristiche intrinseche manchino, si è operata una scelta discrezionale, sganciata dall’analisi obiettiva della realtà ad essa sottesa. Hanno dunque carattere espropriativo le limitazioni del diritto di proprietà che, pur non determinando una traslazione totale o parziale di diritti, ne svuotano o ne comprimano il godimento tanto profondamente da ren... _OMISSIS_ ...lo stesso». I predetti vincoli sono quindi legati a doppio filo alle esigenze di pianificazione urbanistica di un determinato territorio.

Secondo costante giurisprudenza, la distinzione tra vincoli conformativi – che possono essere imposti senza limiti di durata e che non implicano la corresponsione di indennizzi – e vincoli espropriativi – che devono avere durata limitata nel tempo e che sono reiterabili solo motivatamente e con previsione di indennizzo – si basa sulla diversa finalità perseguita dall’atto di pianificazione urbanistica: se quest’ultimo mira ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata d... _OMISSIS_ ...olo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione. In particolare, i vincoli conformativi non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l’attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale. Peraltro, si ritiene che «quando si tratti di stabilire la natura di un vincolo di inedificabilità, quando il medesimo è frutto del potere di... _OMISSIS_ ...ativo».

Tornando al nostro argomento, dunque, possiamo classificare la fascia di rispetto all’interno dei c.d. vincoli conformativi, che impongono una limitazione in ordine all’edificabilità dell’area interessata e che, soprattutto, comporta una natura di vincolo assoluto e non derogabile. In senso molto pratico, recentemente il T.A.R. Lombardia ha affermato che «va riconosciuta natura conformativa alle prescrizioni urbanistiche che regolano la proprietà privata per il perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali appunto il vincolo di inedificabilità c.d. “di rispetto”». Inoltre, si ritiene che «i vincoli di inedificabilità imposti dal piano regolatore per esigenze pubblicistiche su suoli privati non hanno cara... _OMISSIS_ ...Tra tali ipotesi, rientrano il vincolo di inedificabilità (c.d. di rispetto) a tutela di una strada esistente, il vincolo di verde attrezzato, il vincolo di inedificabilità per un parco e per una zona agricola di pregio, la destinazione a verde e così via».

E ciò sempre in un’ottica di salvaguardia e tutela del preminente interesse pubblico alla protezione di determinate aree demaniali. Ne discende che «il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla loro collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi».

In senso ulteriormente specifico, la Cassazione ha sostenuto che «la non indennizzabilità dei vincoli che regolano la... _OMISSIS_ ...generale, concernente tutti i cittadini, in quanto proprietari di determinati beni e non per le loro qualità e condizioni; e, dal punto di vista oggettivo, al fatto di gravare su immobili individuati “a priori” per categoria derivante dalla loro posizione o localizzazione. In queste ipotesi, non è oggetto di diretta considerazione da parte del legislatore il profilo dell’espropriazione, non essendo prevista una sostituzione nella titolarità del diritto di proprietà relativamente ai beni che vengono assoggettati ai vincoli, o un’ablazione di facoltà per la realizzazione dell’opera pubblica e che tali limitazioni realizzano determinati interessi e non servono al successivo ed ulteriore soddisfacimento di altri». In altre parole, quindi, le fasce di rispett... _OMISSIS_ ...to è una sostituzione nella titolarità del bene interessato (a siffatti fini, infatti, provvederebbe un vincolo c.d. espropriativo), bensì una individuazione dei beni da tutelare, evitando che soggetti privati possano edificare quasi senza controllo e – per ciò solo – comportare un aggravio alla collettività (si pensi, anticipando brevemente, al vincolo di inedificabilità nella fascia di rispetto stradale e autostradale, che tutela altresì le esigenze di sicurezza e di manutenzione del bene demaniale).

Continuando nella disamina della nozione di “fascia di rispetto”, in giurisprudenza si è altresì rimarcato che «non può attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata al perseguimento di obiettivi... _OMISSIS_ ...;. Per «ablatorio» si intende un procedimento diretto a togliere ai privati beni o altre utilità a vantaggio di pubbliche amministrazioni, che si conclude con un provvedimento che, pertanto, sacrifica un interesse privato per motivi di interesse pubblico. Non sfuggirà ad un attento lettore che uno tra i provvedimenti ablatori per eccellenza è proprio quello espropriativo. Alla luce di quanto abbiamo sostenuto supra, appare peraltro palese che una fascia di rispetto, per sua stessa natura, non può avere carattere ablatorio bensì conformativo: il vincolo di inedificabilità assoluta che viene a crearsi non ha infatti nulla a che vedere con un «sacrificio» dell’interesse privato, bensì è strettamente correlato alla salvaguardia di un interesse pubbli... _OMISSIS_ ...priativo ed è dunque soggetto alla disciplina relativa. In altri termini, occorre distinguere tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi, secondo una linea di discrimine che ha un preciso fondamento costituzionale, in quanto l’art. 42 Cost. prevede separatamente l’espropriazione (terzo comma) e i limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). Per meglio dire, i vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata. Non può invece attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata al perseguimento di obiet... _OMISSIS_ ...aquo;.


2. La natura del vincolo di inedificabilità.

Chiarita la natura conformativa della fascia di rispetto, che comporta una inedificabilità dell’area sulla quale insiste, vediamo ora quale sia la natura del vincolo di inedificabilità sotteso all’esistenza della stessa fascia di rispetto.

Possiamo sin da subito affermare come il vincolo in commento sia un vincolo assoluto e inderogabile. Trattasi per vero di un vincolo (di indole conformativa, come abbiamo visto supra) di inedificabilità posto ex lege, ragion per cui: 1) esso prevale sulle disposizioni urbanistiche eventualmente contrarie; 2) sono insanabili le opere realizzate all’interno della fascia di rispetto. Infatti, anche la giurisprudenza recentemente ha affe... _OMISSIS_ ... possano essere sanati soltanto i c.d. abusi minori.

Senza voler tediare troppo il lettore, pena anche il rischio di andare del tutto fuori tema, occorre per vero puntualizzare che «l’art. 32, comma 26, lettera a), della legge n. 326/2003 ha distinto le tipologie di illecito di cui all’allegato 1, numeri da 1 a 3 (opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, interventi di ristrutturazione edilizia in assenza o in difformità dal titolo edilizio), per cui è possibile la sanatoria in tutto il territorio nazionale, dalle aree sottoposte a vincolo, per le quali ha ammesso la sanatoria solo per le “tipologie di illecito di cui all’allegato 1 numeri 4, 5 e 6”, cioè opere di restauro e risanamento conservativo (tipologia 4 ... _OMISSIS_ ... realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza, indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 della legge n. 326/2003 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».

Chiarito ciò, la giurisprudenza amministrativa da sempre sostiene che, dal momento che «le fasce di rispetto costituiscono un vin... _OMISSIS_ ...rmazione appare del tutto condivisibile oltre che logica: la fascia di rispetto è un vincolo conformativo di tipo urbanistico, in quanto interessa determinate zone del territorio nazionale, e la Pubblica Amministrazione non può rilasciare autorizzazioni per l’edificabilità proprio su quei suoli già dichiarati inedificabili. A contrariis, infatti, ci troveremo di fronte ad una palese violazione del principio di buon andamento, di cui all’art. 97, secondo comma Cost., che comporterebbe un annullamento giudiziale dell’azione amministrativa così esercitata.

Dal canto suo, la dottrina ritiene che tali vincoli di inedificabilità generale siano «espressione del potere conformativo della Pubblica Amministrazione, finalizzato a connotare giuridicamente ... _OMISSIS_ ...ispetto è collegata al carattere generale di tale tipo di vincolo; vincolo che, dal punto di vista soggettivo, riguarda tutti i proprietari di determinati beni che si trovino in una determinata situazione e non per le loro qualità e condizioni e, dal punto di vista oggettivo, grava su immobili individuati a priori per categoria derivante dalla loro posizione o localizzazione rispetto ad un’opera pubblica».

Dal carattere assoluto del vincolo di inedificabilità dell’area posta nella fascia di rispetto discende che «l’esclusione in radice delle possibilità legali di edificazione nelle fasce di rispetto non può essere derogata neppure da parte degli strumenti generali di pianificazione del territorio, i quali, in quanto provvedimenti amministrativi,... _OMISSIS_ ...ncolo di inedificabilità posto ex lege in una determinata area, dal momento che – diversamente opinando – si violerebbe il principio di legalità dell’azione amministrativa che discende tanto dalla Costituzione quanto dai più comuni principi eurounitari. E così, recisamente, «il vincolo di inedificabilità ricadente sulle aree situate in fascia di rispetto non deriva dalla pianificazione e dalla programmazione urbanistica, ma è sancito nell’interesse pubblico da apposite leggi che rendono il suolo ad esso soggetto legalmente inedificabile».

Infine, si sottolinea altresì come «con il termine “fascia di rispetto” vengono, in generale, indicate tutte le fattispecie che limitano la libera attività edilizia per il ... _OMISSIS_ ...itto di proprietà, riguardando indistintamente tutti i beni che si trovino in determinate condizioni; sotto tale profilo essa non è una espropriazione del diritto di costruire e non comporta alcun indennizzo».