1. Ablazione
Oggi più non si dubita della natura inedificabile dei terreni compresi nell’ambito di una c.d. fascia di rispetto (di cui si rinviene nell’art. 3 n. 22 Cod. str. la pregevole definizione «striscia di terreno, esterna al confine stradale, sulla quale esistono vincoli alla realizzazione, da parte dei proprietari del terreno, di costruzioni, recinzioni, piantagioni, depositi e simili»), istituita direttamente da apposite leggi (e dai relativi provvedimenti di attuazione) in funzione della loro vicinanza a beni demaniali o a particolari opere pubbliche; e ciò anche per effetto dell’art. 5-bis legge 359/1992 prima e dell’art. 37 T.U. poi, che hanno rafforzato la costruzione della giurisprudenza secondo la quale, essendo la potenzialità edificatoria delle aree legata anzitutto alle “possibilità legali” di edificazione, la stessa non è in radice invocabile quando il terreno manchi del suddetto r... _OMISSIS_ ... irrimediabilmente escluso ancor prima che dalle indicazioni urbanistiche, da una specifica disposizione di legge.
Ma l’acquisizione di tale risultato non ha arrestato in passato, né impedisce tuttora il tentativo di numerosi operatori del settore – fallito quello di attribuire al vincolo legislativo natura espropriativa – di aggirare detto quadro normativo, ipotizzando una bipartizione di tali aree a seconda che si trovino all’interno di zone classificate edificatorie dallo strumento urbanistico, ovvero nell’ambito di zone inedificabili; e ritenendo che nel primo caso l’area possiede comunque una volumetria edificatoria utilizzabile per il computo di superfici e di volumi, che viene perduta per effetto dell’espropriazione, e che di conseguenza deve essere indennizzata utilizzando il disposto dell’art. 40 legge Pisanelli o 33 del T.U.
Non è agevole rinvenire la fonte di siffatto convincimento... _OMISSIS_ ...ra nello stesso strumento urbanistico (talvolta attuativo), ora in criteri perequativi o semplicemente equitativi, se non in non meglio precisati prassi e fatti notori; ma può affermarsi con certezza che è proprio il presupposto su cui si fonda la costruzione ad essere errato, posto che la disposizione legislativa precede logicamente (e gerarchicamente) la classificazione urbanistica del suolo, precludendole qualsiasi valutazione difforme; e non è suscettibile di deroghe di fatto neppure da parte degli strumenti generali di pianificazione del territorio, che in quanto provvedimenti amministrativi, sono assoggettati pur essi al rispetto delle norme di legge.
Per cui, allorquando questa imponga limitazioni della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidenti sul valore del bene, all’interprete non è consentito prescinderne e procedere al suo apprezzamento con i medesimi meccanismi applicabili ove la norma non sussistesse, oppure questa conside... _OMISSIS_ ...ta alla classificazione dello strumento urbanistico: il vincolo di inedificabilità discende dalla legge, che prevale sulla pianificazione e programmazione urbanistica, è sancito nell’interesse pubblico e non può, perciò, configurarsi come mero “vincolo di distanza” (per il quale, per esempio, la fascia di rispetto stradale e autostradale avrebbe l’effetto di imporre un semplice obbligo di distanza, al fine di impedire la realizzazione di manufatti edilizi all’interno della predetta fascia nonché di favorire e garantire la sicurezza della circolazione sulle strade e nelle immediate vicinanze).
Basta leggere al riguardo esemplificativamente il tenore letterale dell’art. 49 legge 753/1980 («Lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza…») o le disposizioni analoghe poste dalla legge urbanistica e dal codice de... _OMISSIS_ ...rdine alle fasce di inedificabilità senza indennizzo di varia misura dalle strade ed autostrade, dal codice della navigazione, dal r.d. 1265 del 1934 sui vincoli cimiteriali ecc. per escludere in radice ogni possibilità legale di edificazione del bene nell’ambito di questa fascia di rispetto e conseguentemente la stessa esistenza, nonché l’attribuzione al suo titolare, di qualsiasi volumetria edificabile da trasferire su altri immobili o (in mancanza) da monetizzare.
E ciò non senza considerare che asserite previsioni difformi dello strumento urbanistico generale si fondano su interpretazioni parimenti errate del suo contenuto tautologicamente considerato contrario alla norma di legge: laddove i criteri posti dall’art. 12 delle preleggi, nonché dagli art. 1362 segg. cod. civ. ne imporrebbero una interpretazione conforme a Costituzione, che cioè detto provvedimento generale anche nell’adottare la zonizzazione, contenga comunque la c... _OMISSIS_ ...lvolta è espressa) “salve le diverse previsioni della legge”.
Conclusivamente, la connotazione di inedificabilità, che caratterizza ineludibilmente, anche in base alle norme del T.U. la fascia di rispetto prima dell’assoggettamento alla procedura ablatoria, osta a che nella espropriazione di aree ubicate al suo interno se ne possa tenere conto senza quella connotazione ai fini del computo della volumetria edificabile, (in unione con la eventuale parte non ablata) secondo la disciplina urbanistica, che è sotto–ordinata gerarchicamente alla legge, fonte del vincolo.
Pertanto, non appare condivisibile neppure l’indirizzo, in base al quale, sostanzialmente, non vi sarebbe interferenza o contrasto tra la qualificazione legale del vincolo e la valutazione dello stesso ai fini urbanistici: in quanto deve, invece, ritenersi preclusa ogni difformità della seconda rispetto alla prima, e ciò anche perché l’area cor... _OMISSIS_ ...a fascia di rispetto, a prescindere dall’assoggettamento alla procedura espropriativa, non ha alcuna potenzialità edificatoria in virtù di disposizioni di legge, non derogabili dalla sotto–ordinata regolamentazione urbanistica, come è dato desumere anche dal tenore letterale del ricordato art. 37, comma 4, d.P.R. 327/2001 («…non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale…»). Deve, di conseguenza, escludersi qualsiasi incidenza dell’area corrispondente alla fascia di rispetto ablata sulla determinazione della volumetria edificabile del lotto in cui è compresa, quale che sia la destinazione assegnata dallo strumento urbanistico alla relativa zona.
La sola (apparente) deroga ipotizzabile a tale disciplina è costituita dall’ipotesi in cui sia la stessa legge (cfr. art. 4 legge 130 del 200... _OMISSIS_ ...e reg. Puglia 3/2005) o gli strumenti urbanistici per esigenze perequative o compensative, o per altre ragioni, ad attribuire esplicitamente al proprietario del fondo ubicato in fascia di rispetto, e perciò gravato da vincolo di inedificabilità assoluta, diritti volumetrici di edificazione nonché a predeterminare criteri e condizioni per calcolarli e consentirne l’utilizzazione, all’evidenza, su altre e diverse aree di sua proprietà; nonché per indicarne il valore (anche di scambio), perciò senza alcuna influenza e/o ingerenza sull’indennità di espropriazione che resta comunque ancorata alla natura legalmente inedificabile del terreno.
Non bisogna infatti confondere i criteri di stima dell’indennizzo per l’area espropriata condizionati comunque dall’operatività del divieto assoluto di legge di costruire su di essa, con l’attribuzione di benefici urbanistici al suo proprietario, usufruibili e computabili su terreni... _OMISSIS_ ...e esterni ed estranei alla fascia di rispetto; né, più in generale, l’espropriazione con la perequazione, innestando quest’ultima nella prima. Ha avvertito la recente sentenza 120 del 2022 Corte Costit. che «i due ambiti – quello della pianificazione ispirata alla perequazione e quello della espropriazione – sono evidentemente contigui e coordinati, ma non si possono indebitamente sovrapporre e confondere, spostando l’obiettivo della perequazione dalla pianificazione urbanistica alla mera determinazione dell’indennizzo per l’espropriazione. Non è dato, cioè, compensare a posteriori, nella mera eventualità dell’espropriazione e con una disciplina introdotta da fonte diversa, gli effetti dell’apposizione su un fondo del vincolo conformativo, dotando quel terreno, che sul mercato non può spendere la qualità di bene edificabile, di tale fittizio valore».
Consegue che ove le NTA o altro strument... _OMISSIS_ ... PRG (oppure una norma di legge) attribuiscano diritti volumetrici di edificazione alle proprietà ubicate nell’ambito di una fascia di rispetto, non per questo le relative aree acquistano destinazione edificatoria, escludendo l’applicabilità della disposizione dell’art. 37, 4° comma T.U. Per cui, se le stesse subiscono l’espropriazione totale o parziale, la stima delle indennità ablative deve necessariamente compiersi tenendo conto della loro qualificazione ex lege inedificabile, in base ai criteri posti dall’art. 39 legge 2359/1865 e 40, 1° comma T.U.: salvo il diritto dei proprietari di avvalersi in successive operazioni giuridiche riguardanti altri fondi, del beneficio concesso dallo strumento urbanistico, come esemplificativamente, della facoltà di utilizzarlo per la determinazione della superficie minima di un (altro) suolo edificabile (Cons. St. 253/2005).
Nel caso, poi, in cui l’espropriazione sia soltant... _OMISSIS_ ...ia perciò in astratto invocabile l’art. 33 del T.U. per il suo ricordato carattere generale, occorre ricordare che la concreta applicazione della norma anche con riguardo ai terreni inedificabili, resta subordinata al presupposto che il frazionamento abbia arrecato un ulteriore pregiudizio al fondo residuo; sicché per il sopravvenire di una tale situazione è necessario che quest’ultimo sia divenuto un mero relitto inutilizzabile ovvero sia stato privato dell’accesso, o ancora sia rimasto intercluso, e più in generale che abbia perduto talune delle precedenti utilizzazioni “legali” (pur inedificabili), perciò diminuendo di valore per effetto ed in conseguenza dell’espropriazione.
Ad analogo quadro si perviene in presenza di zone (per lo più “F” o assimilate) destinate a “fasce di rispetto” (stradali, ferroviarie ecc.) dalla programmazione urbanistica: in merito alle quali ci si è interrogati anche... _OMISSIS_ ...rto con le specifiche disposizioni legislative regolanti le relative distanze, di cui apparirebbero a prima vista meramente ripetitive. In realtà tale conclusione non può considerarsi appagante: la destinazione “a fascia (o fasce) di rispetto” si comporta, infatti ex se, come qualsiasi altro vincolo (conformativo) ad utilizzazioni pubblicistiche proveniente dagli strumenti urbanistici che rendono immediatamente inedificabile la zona fin dall’entrata in vigore del Piano, assoggettandola ai relativi criteri di stima dell’indennità, a prescindere dall’an e dal quando le opere preventivate saranno attuate. Allorquando, poi, tale evenienza si verifichi, essa provoca da quello stesso momento, la sostituzione della disciplina legale (a quella di Piano) sia in ordine alla utilizzazione (sempre inedificabile, ma solitamente più riduttiva) del bene gravato dalla limitazione, che alla determinazione del suo valore di mercato, influenzato in negativo o ... _OMISSIS_ ...la presenza dell’opera.
2. Spostamento
Particolare attenzione merita la fattispecie assai ricorrente, in cui è disposta l’espropriazione di un terreno ubicato in parte all’esterno di una fascia di rispetto ed avente, per questa porzione, natura edificatoria (zone A – D dello strumento urbanistico). Nulla quaestio se l’espropriazione non ha modificato le dimensioni antecedenti della fascia di rispetto, né le distanze dalla stessa imposte ai terreni limitrofi, perché, per quanto riguarda la porzione interna (per esempio, destinata a servizi di rifornimento, pensiline ed altri manufatti), ne rimane ferma la natura inedificabile così come lo era prima dell’espropriazione. Mentre la parte esterna, pur essa immodificata, mantiene la precedente destinazione edificatoria, perciò non arrecando alcun nocumento al proprietario.
Il risultato è invece diverso ove è proprio la geometria del... _OMISSIS_ ...spetto a mutare e ad espandersi in danno della residua proprietà dell’espropriato che prima non vi era soggetta: come accade in tutte le fattispecie in cui l’espropriazione sia disposta per l’ampliamento di una strada, della stessa linea ferroviaria, della zona aeroportuale o cimiteriale e così via: perché in ciascuno di tali casi il perimetro della fascia di rispetto si sposta necessariamente all’interno del terreno residuo dovendo essere computato non più da...