La natura di atto generale di pianificazione del piano di insediamento produttivo

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP

Il Piano degli Insediamenti Produttivi, costituisce, dal punto di vista tecnico, un piano di zonizzazione attuativo, che disciplina la realizzazione di “impianti produttivi di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico”.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> ADOZIONE, MOTIVAZIONE

La natura di atto generale di pianificazione del P.I.P., sottende un’evidente attenuazione dell’onere motivazionale, anche in ragione della ampia discrezionalità di cui dispone il Comune.

La decisione di adottare un P.I.P. di dimensioni più ampie di quello precedente, rimasto inattuato, appare pienamente logica, atteso che proprio le ridotte dimensioni della zona destinata a P.I.P. in precedenza potevano aver comportato l'inattuabilità dello stesso, con conseguente opportunità di ridimensionarlo in zona diversa, più vasta e più adatta.

Caratteristica del p.i.p. è quella di essere strumento di promozione e incentivazione, esso stesso fonte di nuove istanze imprenditoriali e produttive non sempre agevolmente valutabili “ex ante”; ciò però non esclude l’obbligo, a carico dell’amministrazione, d’una adeguata istruttoria e motivazione, attraverso uno studio sullo sviluppo economico dell’area interessata, capace, in conformità ai principi di ragionevolezza e buona amministrazione, di fornire una documentata valutazione previsionale del fabbisogno di aree da vincolare e, successivamente, da espropriare, per consentire gli insediamenti previsti.

Il p.i.p., nel momento della sua utilizzazione, costituisce uno strumento, eccezionale, attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all’assegnatario con sacrificio del principio di eguaglianza, nonché del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato che, ai sensi dell’art. 42 co.3 Cost., può essere imposto solo in nome di un interesse generale, la cui sussistenza, anche sotto il profilo del dimensionamento, cioè della giustificazione della quantità di aree assoggettate a vincolo, deve formare oggetto, da parte della p.a., di istruttoria e di motivazione idonee.

Il P.i.p. è uno strumento eccezionale attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dai proprietari assoggettati ad espropriazione agli assegnatari dei lotti con il sacrificio del principio di eguaglianza, nonché del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato; tuttavia, tale sacrificio potrà essere imposto soltanto in nome di un interesse generale, ex art. 42, comma 3, cost., la cui sussistenza dovrà formare oggetto di specifica istruttoria da parte del comune, che è tenuto a motivare in modo specifico l'adozione del P.i.p.

L'adozione di un piano per gli insediamenti produttivi deve essere preceduta, trattandosi di strumento urbanistico la cui formazione è in ogni caso facoltativa, da analisi e ricerche necessarie per il dimensionamento dell'intervento in rapporto alle effettive esigenze comunali risultanti da un puntuale accertamento della natura e delle dimensioni dello sviluppo produttivo della zona, basato su criteri di prevedibilità logica, fondati sulla situazione reale.

Se è vero che le scelte pianificatorie (quale è il ricorso al P.I.P.) incidenti negativamente sulla proprietà privata, richiedono un maggior apporto motivazionale a sostegno dell’indispensabilità delle opzioni seguite, restano comunque fermi i noti limiti al sindacato giurisdizionale su siffatte scelte, ammissibile solo in caso di palese erroneità o illogicità.

A fronte di delibera di adozione del P.I.P. che abbia ampiamente argomentato in ordine alle finalità perseguite e alle ragioni per le quali l’Amministrazione, a seguito anche di approfondite ricerche di mercato, ha ritenuto che il ricorso al P.I.P. sia la modalità più idonea non solo a garantire un’attuazione organica e unitaria delle previsioni urbanistiche ma anche a conseguire il miglior risultato economico per l'Amministrazione stessa, appare insussistente il vizio di omessa istruttoria e motivazione, e non è dato ravvisare quei vizi di manifesta e macroscopica erroneità o illogicità che, soli, possono consentire un sindacato giurisdizionale in subiecta materia.

L’adozione di un piano per gli insediamenti produttivi deve essere sorretta da un’adeguata motivazione, che evidenzi l’interesse pubblico all’adozione del piano in vista di un incremento di ricchezza del sistema economico locale; ciò in quanto se lo strumento dell’espropriazione venisse utilizzato semplicemente per consentire a singoli imprenditori di ricavare maggiori profitti in pregiudizio degli originari proprietari vi sarebbe una mera redistribuzione di ricchezza priva di adeguata causa giustificatrice.

Il piano pip è illegittimo se carente di motivazione, con particolare riferimento alla questione del previo accertamento di concrete prospettive di utilizzazione del piano stesso, sia sotto il profilo dell’an, trattandosi di piano la cui formazione è in ogni caso facoltativa, sia sotto il profilo del quantum, ossia dell'estensione del terreno da vincolare e conseguentemente espropriare.

Per la sua precipua finalità il piano per gli investimenti produttivi deve trovare un'adeguata motivazione, sotto il profilo strettamente tecnico, nella relazione allegata alla delibera di sua adozione e, in genere, nei documenti posti a corredo del piano, in modo da fare sì che le scelte di pianificazione, nelle loro linee portanti, trovino sempre una razionale e coerente giustificazione.

La motivazione del piano per gli investimenti produttivi si rende meno rigorosa ed è sufficiente dare atto dell'esistenza di un nuovo finanziamento, quando si tratti della volontà di definire un disegno urbanistico precedentemente ideato e non attuato del tutto a causa di insufficienza finanziaria, anche in relazione all’incremento di ricchezza del sistema economico locale.

Per la sua precipua finalità, il p.i.p. trova un'adeguata motivazione, sotto il profilo strettamente tecnico, nella relazione allegata alla delibera di sua adozione e, in genere, nei documenti posti a corredo del piano, in modo da far sì che le scelte di pianificazione, nelle loro linee portanti, trovino sempre una razionale e coerente giustificazione.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> ASSEGNAZIONE AREE

L'espropriazione delle aree necessarie per la realizzazione del PIP e l'assegnazione dei relativi lotti costituiscono oggetto di procedimenti amministrativi distinti, ciascuno dei quali dà luogo ad autonomi rapporti con i soggetti coinvolti, con la conseguenza che ove uno dei proprietari espropriati abbia fatto richiesta di assegnazione di uno o più lotti del Piano, le vicende di quest'ultimo rapporto non possono spiegare alcun effetto su quello inerente all'espropriazione né condizionare la determinazione e il pagamento delle relative indennità, la cui compensazione con il corrispettivo dovuto per l'assegnazione potrà aver luogo soltanto qualora, all'esito di entrambi i procedimenti, risultino sussistenti reciproche regioni di debito e credito tra le parti.

Le modifiche apportate allo schema di convenzione per l’assegnazione di proprietà e l'attuazione del PIP (nel caso di specie con introduzione della possibilità di alienare le aree anche a soggetti estranei al territorio comunale), legittimamente sono approvate dal Consiglio Comunale e non dalla Giunta.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> ASSEGNAZIONE AREE --> DECADENZA

E' conforme a parametri di buon andamento ed efficienza dell’attività amministrativa l’intento di sanzionare in modo rigoroso il mancato rispetto della tempistica prefigurata dalla stessa Amministrazione comunale per l’assegnazione di aree a destinazione industriale e la realizzazione su di esse di impianti produttivi; ciò anche in considerazione dell’essere gli assegnatari individuati sulla base di apposita procedura competitiva, la cui ratio è ancora una volta quella di assicurare la selezione di proposte assistite da serietà e affidabilità.

Non può dirsi contraria ai principi di ragionevolezza e proporzionalità la scelta di ricollegare un effetto decadenziale automatico a ritardi anche di modesta entità nell'attuazione delle previsioni del PIP, essendosi presupposto a monte che l’incapacità dell’assegnatario di rispettare i tempi cui egli fin dapprincipio sapeva che sarebbe stato tenuto denoti il venir meno della necessaria affidabilità ed esponga il Comune al rischio di una vanificazione degli scopi stessi cui l’assegnazione è funzionale.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> ASSEGNAZIONE AREE --> PREFERENZA PROPRIETARIO ESPROPRIATO

Ai sensi dell'art. 35 comma 11 della 865/71, i proprietari espropriati vantano un titolo di preferenza da far valere nel procedimento di assegnazione dei lotti (PEEP), per ottenere la cessione in proprietà degli stessi. La regole introdotte sono pacificamente applicabili alle procedure di approvazione di un P.I.P.

In sede di esecuzione del PIP, in presenza di una pluralità di richieste concorrenti e di una divisione dei lotti non coincidenti con le singole particelle catastali, non è affatto assicurato che l’originario proprietario riacquisti il godimento dell’area, non essendo normativamente imposta la previsione di un diritto di prelazione in suo favore.

La previsione regolamentare comportante una limitazione incisiva del diritto di preferenza a favore dei proprietari espropriati nell'assegnazione delle aree comprese nell'ambito di pip, è illegittima in quanto in contrasto con la previsione dell’art. 35, comma 11 della legge n. 865 del 1971, che prevede il diritto di prelazione a favore dei proprietari espropriati, riferito sì ai PEEP, ma esteso anche ai PIP in forza del rinvio operato dall’art. 27 della stessa legge n. 865 del 1971.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> ASSEGNAZIONE AREE --> PROCEDURA

Il sacrificio imposto ai proprietari delle aree ricomprese nei p.i.p. non può non trovare contropartita, come causa giustificatrice, nella pubblica utilità, intesa anche come incremento, non altrimenti ottenibile, della capacità produttiva delle imprese beneficiarie e dell’economia nel suo insieme; a tal fine, la fase di elaborazione tecnica e la procedura amministrativa di formazione dei p.i.p. debbono basarsi su studi completi ed approfonditi del territorio, delle realtà imprenditoriali ed infrastrutturali già esistenti, dei flussi economici previsti e di quelli da programmare, magari in via correttiva.

In presenza di aree PIP idonee all’insediamento richiesto, ma non ancora urbanizzate, la Conferenza di servizi non può rigettare la procedura semplificata di cui all’art. 5 del d.P.R. n. 447 del 1998 sul solo presupposto della presenza di aree nello strumento urbanistico, senza valutare se la mancata urbanizzazione incida o meno, rendendole sufficienti o insufficienti. Se così procede, il provvedimento è illegittimo per la mancata valutazione di tale presupposto richiesto necessariamente dalla legge.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> COMPETENZA

Solo il Consiglio comunale può apportare modifiche al piano di insediamento produttivo, spettando esclusivamente a tale organo di individuare specificamente le aree interessate dal P.I.P., atteso che non si tratta di una scelta meramente attuativa di opzioni generali già effettuate, ma di scelta che implica una vera e propria volizione che deve perciò coordinarsi con la pianificazione urbanistica, pur non esaurendosi in essa.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> CONFORMITÀ AL PRG

Le aree da includere nel p.i.p. sono delimitate nell’ambito delle zone destinate a insediamento produttivo dal p.r.g. e vengono espropriate ai sensi delle disposizioni di cui al d.P.R. n. 327/2001 per essere poi cedute in proprietà o in concessione superficiaria ai privati. Presupposto indefettibile per l’esercizio di detta potestà di governo del territorio, quindi, è la previa destinazione industriale dell’area.

Il PIP è uno strumento urbanistico di attuazione che presuppone l'adozione di uno strumento urbanistico generale e che a quest'ultimo si deve uniformare: pertanto in caso di modifiche del PIP che siano in rotta di collisione con la pianificazione urbanistica generale, è necessario seguire la procedura della variante con il confronto con la Regione.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> CONTENUTO

I piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale non hanno per oggetto la disciplina del territorio in funzione di tutta la gamma di interessi che gravitano sul territorio, ma in funzione dell'interesse di dotarlo di strutture idonee per le localizzazioni industriali, producendo, una volta approvati, gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di coordinamento, con obbligo di adeguamento degli strumenti urbanistici, ai quali soli peraltro - pur vincolati all'adeguamento predetto - pertiene la qualificazione urbanistica della zona e la conformazione normativa del diritto di proprietà sui suoli interessati.

È compatibile con il procedimento previsto dall’art. 5 del d.P.R. n. 447 del 1998 un progetto che preveda la realizzazione all’interno di un medesimo immobile di un impianto produttivo e del relativo alloggio del titolare, rientrando nell’ambito della discrezionalità dell’Amministrazione valutare se sia il caso di consentire la realizzazione di un manufatto, in cui si concentrino la casa e l’attività produttiva svolta nel medesimo edificio.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PIP --> DURATA, DECADENZA, REITERAZIONE

Ai fini del piano regolatore di sviluppo industriale di Caserta deve essere esclusa l’applicabilità della proroga triennale di validità dei piani consortili prevista dall’art. 52, comma 2, del d. P.R. 6 marzo 1978, n. 218, nel testo novellato dall’art. 25 della l. 3 gennaio 1978, n.1, successivamente a sua volta prorogato di decreto in decreto, da ultimo con l’art. art. 1 della l. 31 maggio 1990, n. 128 fino, appunto, al 31 dicembre 1990.

Il piano per gli insediamenti produttivi (p.i.p.) previsto dall'art. 27 l. n. 865 del 1971 è uno strumento urbanistico di natura attuativa, dotato di efficacia decennale dalla data di approvazione ed avente valore di piano particolareggiato di esecuzione, la cui funzione è quella di incentivare le imprese, offrendo ad un prezzo politico le aree occorrenti per il loro impianto ed espansione: come tale, trascorsi i dieci anni, l'amministrazione non può disporre alcuna proroga dello stesso, potendo invece unicamente valutare l'opportunità di predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione della scelta pianificatoria attuativa rimasta inattuata.

Il piano per insediamenti produttivi (p.i.p.), previsto dall’art. 27 della legge n. 865 del 1971, è uno strumento urbanistico di natura attuativa, dotato di efficacia decennale dalla data di approvazione; conseguentemente, trascorsi i dieci anni, l’Amministrazione non può disporre alcuna proroga dello stesso, potendo invece unicamente valutare l’opportunità di predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione della scelta pianficatoria attuativa rimasta inattuata.

La durata dei piani insediamenti produttivi (p.i.p.), è fissata legislativamente in dieci anni (termine già lungo rispetto a quello quinquennale di ordine generale), e la sua durata non può essere modificata (nel caso di specie mediante adozione di variante), in quanto l’approvazione del P.I.P. comporta una dichiarazione di pubblica utilità delle opere nello stesso previste, nonché vincolo preordinato ad espropriazione relativamente alle aree nello stesso perimetrate, conseguenze, queste, che possono discendere solo da atti previsti dalla legge (art. 12 del d.P.R. n. 327 del 2001).

L’apposizione del vincolo e dichiarazione di pubblica utilità possono discendere non solo da atti amministrativi che espressis verbis siano in tal senso rubricati o denominati, ma anche, come è noto, da ulteriori provvedimenti che la stessa legislazione speciale ovvero l’elaborazione giurisprudenziale riconduce a tali rispettivi ambiti. Deve ritenersi che l’approvazione del P.I.P., abbia certamente l’effetto di apposizione di vincoli preordinati all’esproprio relativamente ai beni interessati dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. Il limite di durata decennale ex art 27 della legge n. 865 del 1971, costituisce un’ulteriore conferma della natura del P.I.P. quale vincolo preordinato all’esproprio.

Non sussiste alcun obbligo per l'Amministrazione di procedere alla ripianificazione delle aree ricadenti nella porzione di P.I.P. non attuata. La sussistenza di un obbligo del Comune volto alla formazione di un nuovo PIP, non si desume né dall'art. 17, comma 2, né dall’art. 27 della legge n. 865/1971.

Il piano per gli insediamenti produttivi (P.I.P.), previsto dall’art. 27 l. n. 865 del 1971, è uno strumento urbanistico di natura attuativa, dotato di efficacia decennale. Per le sue caratteristiche, trascorsi i dieci anni, l’amministrazione non può quindi disporne alcuna proroga, ma può al limite e invece unicamente valutare l’opportunità di predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione della scelta pianificatoria attuativa rimasta inattuata.

Non è dato individuare un concetto diverso di “attuazione” di uno strumento urbanistico attuativo (e segnatamente di un PIP), se non quello dell'effettiva utilizzazione delle sue previsioni, in coerenza con la natura dell’atto di pianificazione e con le finalità di interesse pubblico per suo tramite perseguite. Dalla mancata utilizzazione (attuazione) di lotti alla data di scadenza del termine decennale di efficacia del PIP, consegue che gli stessi ben possono essere oggetto delle previsioni di nuovo Piano ed essere potenzialmente oggetto di atti ablativi.

Il piano per insediamenti produttivi (p.i.p.) ha efficacia per dieci anni dalla data di approvazione. Trascorsi dieci anni e venuta meno l'efficacia del piano, l'Amministrazione può solo valut...