Fonti giuridiche sovranazionali della confisca edilizia

Infatti la suddetta Convenzione, oltre a riconoscere ai cittadini una serie di diritti, ha istituito uno specifico organo giurisdizionale permanente, finalizzato ad «assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti contraenti dalla presente Convenzion... _OMISSIS_ ...otocolli». L’esistenza di questa Corte, che ha sede a Strasburgo, ha garantito alla Convenzione la sua enorme fortuna, segnatamente consentendone un impiego “diretto” da parte delle persone sottoposte alla giurisdizione degli Stati Membri: infatti, diversamente dalle violazioni di altre fonti di altissimo rango (come la nostra Costituzione), le violazioni della fonte internazionale possono essere denunciate dal cittadino direttamente alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale, in caso di violazione accertata e non efficacemente risolta dallo Stato Membro, può condannare lo Stato stesso a risarcire per equivalente il ricorrente ingiustamente leso.

L’Italia ha ratificato la Convenzione EDU con legge 848/1955, ma per molti decenni ci si è interrogati sulla sua vincolatività nel diritto interno. La questione, com’è noto, ha trovato un punto di svolta nelle celeberrime sentenze nn. 348/2007 e 3... _OMISSIS_ ...orte Costituzionale, le quali, grazie all’art. 117 Cost. novellato sei anni addietro, hanno ricondotto la Convenzione fra le “fonti interposte” costituzionalmente rilevanti, con la conseguenza che gli operatori hanno l’obbligo di interpretare il diritto interno in modo conforme alle norme della Convenzione, così come interpretate dalla citata Corte di Strasburgo stessa, profilandosi invece, laddove ciò non sia possibile, un fumus di incostituzionalità per violazione dell’art. 117 Cost. e della sua norma interposta.

Questo ci offre (come si diceva) un’importante chiave di lettura della confisca edilizia. È evidente, infatti, che l’analisi dell’istituto dovrà essere condotta anche alla luce delle norme della Convenzione EDU e della giurisprudenza europea, così come imposto dall’art. 117 Cost. e dalla Corte Costituzionale a partire dal 2007: laddove la confisca non si presta... _OMISSIS_ ...;interpretazione conforme alla Convenzione, infatti, non si potrebbe che ipotizzare una rimessione della questione alla Corte Costituzionale, nei termini appena descritti.

Posto allora che non risulta che la confisca edilizia sia mai stata sottoposta alla Corte EDU, la “chiave di lettura” si dovrà delineare con due passaggi strettamente connessi: da un lato l’individuazione, in astratto, dei possibili parametri convenzionali di legittimità comunitaria dell’istituto; dall’altro l’analisi, in concreto, della giurisprudenza europea formatasi sugli istituti confiscatori affini alla nostra acquisizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001.

- I parametri fondamentali: art. 1 Prot. Add. Conv. EDU e artt. 6 e 7 Conv. EDU

Per definizione, la confisca edilizia comporta l’acquisizione alla mano pubblica di un bene di proprietà privata... _OMISSIS_ ...IV| Orbene, la proprietà privata, oltre ad essere tutelata dalla nostra Carta fondamentale (art. 42 Cost.), è anche garantita sul piano internazionale dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e segnatamente dall’art. 1 del suo Protocollo Addizionale, che è stato aggiunto alla Convenzione prima della ratifica italiana ed è dunque entrato in vigore, nel nostro Paese, unitamente alla Convenzione stessa.

Questa sofferta disposizione comprende (per dirla con la Corte EDU) tre norme distinte: la prima, che è di carattere generale, proclama il principio del godimento pacifico di proprietà ed è espresso dalla prima frase del primo paragrafo; la seconda norma prevede la privazione dei beni, sottoponendola a determinate condizioni, e si rinviene nella seconda frase dello stesso paragrafo; la terza norma riconosce agli Stati, tra l’altro, il potere di regolamentare l’uso di beni conformemente all’interesse gener... _OMISSIS_ ...lo le leggi che ritengono necessarie a questo scopo, ed è contenuta nel secondo paragrafo.

Tutte e tre le norme trovano riscontro, in Italia, nell’art. 42 Cost.: ciò vale sia per l’enunciazione della generale tutela della proprietà privata, sia per la previsione dell’espropriazione per pubblica utilità, sia infine per la disciplina conformativa della proprietà.

Le persone sottoposte alla giurisdizione degli Stati Membri, nel corso del tempo, hanno rinvenuto una lesione del proprio diritto di proprietà nei contesti più vari e non di rado la Corte ha riconosciuto la contestata violazione: solo per fare qualche esempio, è stata accertata una violazione dell’art. 1 Prot. Add. Conv. EDU nella sopravvenuta inesigibilità di diritti di credito, nella perdita di beni militarmente occupati da un Paese Straniero, nell’obbligo di conferire il diritto di caccia ad apposite associazioni venatorie e nella p... _OMISSIS_ ...icati ubicati in prossimità della discarica interessata da un’esplosione.

Tra le violazioni addebitate al nostro Paese primeggia notoriamente la lesione della seconda frase del primo paragrafo, che assoggetta a precise condizioni l’espropriazione per pubblica utilità. Per vero, è capitato anche ad altri Stati Membri di non fare un buon governo dell’istituto ed essere censurati per violazioni commesse con procedure lato sensu espropriative. In Italia, tuttavia, l’espropriazione indiretta, sebbene assolutamente incompatibile con la Convenzione, ha mantenuto per decenni i caratteri di una prassi diffusa e generalizzata e per questo censurata dalla Corte EDU di Strasburgo un numero davvero incalcolabile di volte, dai primi arresti epocali sino alle più recenti conferme di questi ultimi anni.

Oltre all’espropriazione indiretta, sin da tempi remoti sono state accertate anche altre violazioni italiane dell’art.... _OMISSIS_ ...onv. EDU, ad esempio in caso di proroga ex lege dei contratti di locazione, di sospensione dell’esecuzione degli sfratti per finita locazione, di tardivo esercizio del diritto di prelazione sulle opere d’arte, di compensazione ex lege delle competenze forensi e di eccessiva durata della procedura fallimentare.

La giurisprudenza europea che maggiormente ci interessa, tuttavia, è quella che concerne le acquisizioni finalizzate non ad asservire un bene alla pubblica utilità, bensì a sanzionare chi ha trasgredito ad una norma imperativa: non dunque di un esproprio, bensì (per l’appunto) di una confisca.

Peraltro, il fatto che si tratti di confische, ossia di strumenti finalizzati per definizione a sanzionare, ci consente di delineare, accanto all’art. 1 del Protocollo, anche un’altra serie di parametri di compatibilità con la Convenzione.

Va detto a q... _OMISSIS_ ...che il fatto che le confische (in senso ampio) sul piano internazionale costituiscano delle sanzioni (e precisamente delle sanzioni penali, ossia delle pene) non sembra revocabile in dubbio. Nell’ordinamento italiano, per vero, sulla natura sanzionatoria della confisca è stata avanzata qualche perplessità, sulle quali ci dovremo a suo tempo soffermare.


Nella giurisprudenza della Corte EDU, tuttavia, simili dubbi non hanno margine. Infatti, affinché un provvedimento costituisca una sanzione penale, a Strasburgo, è sufficiente che esso rispetti uno qualsiasi dei tre criteri fissati dalla celeberrima sentenza Engel: anche se non qualificata come pena dal diritto interno, pertanto, una misura costituisce una pena (ed ha dunque carattere sanzionatorio) se ha funzione afflittiva o se ha comunque una significativa severità. Ed è palese che la confisca edilizia è in ogni caso afflittiva e severa e dunque costituisce una pena agli occhi della Corte ED... _OMISSIS_ ...to già attestato anche dalla più recente ed avveduta giurisprudenza del Consiglio di Stato.

Ora, se la confisca è una pena, è chiaro che deve rispettare le norme riferite dalla Convenzione alle misure di questo tipo. A tal fine viene in rilievo anzitutto l’art. 6 Conv. EDU, che prevede il diritto ad un processo equo e che l’Italia risulta aver violato (per limitarci a qualche esempio tratto dalle vicende più recenti) in caso di omesso riesame dei testimoni in vista della riforma della sentenza, in caso di applicazione di misure di prevenzione personali senza udienza pubblica, in caso di impossibilità dell’imputato di ottenere l’esame delle sue ragioni dopo aver saputo tardivamente dell’esistenza del processo, oltre che in tutti i casi accertati di tempistica processuale irragionevole. E rileva altresì l’importantissimo art. 7 della Convenzione, che cristallizza il principio nulla poena sine lege ... _OMISSIS_ ...talia risulta aver comunque violato, ma più raramente (ad esempio applicando, in caso di successione di leggi penali, la normativa più sfavorevole al reo).

Le norme che la confisca edilizia deve rispettare per non incorrere in violazione della Convenzione EDU (con responsabilità dello Stato Italiano nei confronti della parte lesa ed eventualmente con rischio di incostituzionalità dell’art. 31 d.P.R. 380/2001) sono dunque l’art. 1 Prot. Add. Conv. EDU nonché gli artt. 6 e 7 Conv. EDU. E infatti sono questi i parametri che sono stati evocati nei ricorsi alla Corte EDU relativi ad altre ipotesi confiscatorie previste dal nostro ordinamento.