Fattispecie speciali di aree inedificabili ai fini indennitari: cave ed attività estrattive

SPECIALITÀ ED AUTONOMIA DELLA DISCIPLINA.

Ultima fattispecie speciale e personalizzata di applicazione ai fini indennitari, della regola dell’art. 39 legge fondamentale del 1865, per certi versi parallela alla funzione assegnata all'azienda agricola, perché pur essa strutturata su di un’alternativa concessa al proprietario, è costituita dalle aree contenenti nel sottosuolo giacimenti di materiale da estrarre ed utilizzare nell'edilizia, nell'industria e simili: considerati quale entità fruibile direttamente in termini di appropriazione e/o godimento autonomi fin dal r.d. 1443 del 1927, con il quale il legislatore ha sottratto alla disponibilità del proprietario del suolo "la ricerca e la coltivazione di sostanze minerali e delle energie del sottosuolo, indu... _OMISSIS_ ...zione prevista dall’art. 45, per cui "le cave e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo".

A sua volta, l’art. 840 cod. civ. dispone che"la proprietà del suolo si estende al sottosuolo, con tutto ciò che vi si contiene, e il proprietario può fare qualsiasi escavazione od opera che non rechi danno al vicino. Questa disposizione non si applica a quanto forma oggetto delle leggi sulle miniere, cave e torbiere…”; la cui disciplina è affidata dall’art. 117 Costit. alla legislazione regionale. A titolo esemplificativo possono essere ricordate la legge 14 del 1998 della Regione Lombardia i cui art. 2 e 5 subordinano l'attività di cava, da parte del proprietario, ad autorizzazione, sempre che vi sia previsio... _OMISSIS_ ...oni di cave e torbiere, sia il perdurante sfruttamento di quelle “legalmente in attività”. Per cui, dal combinato disposto delle normative statale e regionale, si è sempre tratta la regola generale che, siccome non può sussistere né la proprietà del sottosuolo né quella dello strato d'aria sovrastante avulse dal suolo/superficie salvi i casi previsti dalla legge (come quelli delle miniere e delle acque), ovvero quello in cui vi sia alienazione separata del suolo dal sottosuolo (Cass. 27256/2018), è anzitutto ammissibile l’espropriazione di una cava (Cons. Stato, 1123/1991), onde consentire l’acquisizione all’espropriante del terreno che la contiene e/o l'estrazione di materiale necessario alla costruzione di un'opera pubblica. Ma ciò presuppone, all’evid... _OMISSIS_ ...stinto dal suolo soprastante. Il che è quanto dire che l'espropriazione del diritto dominicale sul suolo, coerentemente al disposto del menzionato art. 840 cod. civ., è comprensiva del sottosuolo e del soprassuolo a quel diritto inerenti; e che, per quanto riguarda l’indennità, il sottosuolo in sé non assume uno specifico e distinto valore (diverso da quello della superficie), ai fini della quantificazione dell'indennità in corrispondenza del valore del bene espropriato, ma costituisce con esso -come del resto avviene per il terreno su cui sorge un’azienda agricola (cap.18 § 3)- un tutto indistinto, inteso nella sua globalità: rendendo il valore della “cava” non scindibile e neppure aumentabile per effetto di altri elementi ricavati da parametri relativi ai ter... _OMISSIS_ ...ia delle “pertinenze minerarie”, comprendenti secondo il successivo art. 23 “gli edifici, gli impianti fissi interni o esterni, i pozzi, le gallerie, nonché i macchinari, gli apparecchi e utensili destinati alla coltivazione della miniera, le opere e gli impianti destinati all'arricchimento del minerale”: per le quali l’art. 22 stabilisce che “la miniera e le sue pertinenze sono sottoposte alle disposizioni di diritto che disciplinano gli immobili”. La giurisprudenza, infatti, fra di esse ha incluso nel contesto suolo-giacimento valutabile unitariamente (non tutte le pertinenze in senso stretto, ma) soltanto quelle, quali pozzi e gallerie, che, per essere definitivamente incorporate nella miniera, mancano di una distinta identificabilità, e più in ... _OMISSIS_ ...ablativa: che cioè il criterio di stima delle “cave”, o se si vuole dei terreni suscettibili di utilizzazione in base all’attività estrattiva presente nel sottosuolo, è sempre rimasto del tutto estraneo ed insensibile ai vari meccanismi, pur quando riduttivi e mediati, nonché ai loro mutamenti susseguitisi nel tempo, che hanno regolato l’indennità di espropriazione dei “suoli”, quali che ne fossero categoria e tipologia. Ciò perché lo stesso è stato agganciato costantemente ed in modo esclusivo alle capacità estrattive dell'area e/o all’esercizio della relativa attività, nonché al reddito prodotto e producibile sino all'esaurimento del giacimento: perciò in concreto divenendo una sorta di criterio “terzo” rispetto a tutti gli altri, pur... _OMISSIS_ ... la sua ardua accostabilità ad un “area”, solo nella misura in cui la sua utilizzabilità nella "materialità" esistente e non riproducibile consigliava l'adozione, sempre su base normativa, del menzionato sistema speciale di valutazione.

Perfino durante la vigenza della legge 865 del 1971, laddove era autorizzata l'attività estrattiva di cava, tanto i giudici di merito, quanto quello di legittimità hanno ritenuto che le disposizioni dell'art. 16 non fossero applicabili per l’indennità di espropriazione di quei terreni in cui il proprietario dimostrava l’esistenza di un giacimento di tal genere non sottratto alla sua libera disponibilità. Due sono state le argomentazioni, fino ad ora mai revocate in dubbio, con cui la Suprema Corte ha escluso ... _OMISSIS_ ...971 rimasta in vigore per i suoli inedificabili e/o agricoli anche a seguito dei primi interventi della Consulta: a)l’apertura e la coltivazione di una cava, così come di specifiche attività estrattive e/o minerarie è regolata non nella pianificazione urbanistica dei comuni, ma, secondo l’assetto delle competenze delineato dall’art. 117 Costit., da specifiche leggi (prima statali ed ora) delle singole regioni; che, dunque, prevalgono sulle disposizioni legislative ora menzionate; b)non sarebbe comunque possibile quantificare l’indennità ricorrendo ai criteri dell’art. 16 della legge 865/1971 perché la declaratoria di incostituzionalità operata dalle sentenze 5/1980 e 223/1983 della Corte Costituzionale ha riguardato non solo i terreni con attitudine edi... _OMISSIS_ ...l'indennità tenendo conto del valore venale dell'immobile, incluso quello discendente dalla “cava”, quale bene munito di una propria autonoma consistenza giuridica ed economica (Cass. 3407/1988 e 12085/1990).



INAPPLICABILITÀ DEL SISTEMA BIPOLARE DI CLASSIFICAZIONE DELLE AREE.

Tale regolamentazione non è stata modificata dall’art. 5 bis legge del 1992, la cui rigorosa bipartizione aree edificatorie-aree inedificabili, avallata dalla Corte Costituzionale, avrebbe dovuto comportare l’inconfigurabilità di terze vie anche per la valutazione delle aree che siano suscettibili di attività estrattiva e/o di destinazione a cava rimesse alla libera disponibilità del proprietario; le quali, qualunque ne fosse la utilizzazione presce... _OMISSIS_ ...o inedificabili.

Invece, il giudice di legittimità ha sistematicamente escluso che l’immobile possa utilmente inserirsi nella dicotomia indicata dalla legge, non essendo la cava riducibile per le sue stesse peculiarità di utilizzazione o di consumo, alla nozione urbanistica di "area", né classificabile, come del resto avviene per quelle già edificate, in una delle categorie previste dalla relativa normativa: essa, infatti, viene in considerazione non per quel che si può su di essa costruire (area edificabile) o per le molteplici opportunità non edificatorie comunque offerte dal soprassuolo, bensì quale “giacimento” non reversibile né rinnovabile, appartenente al proprietario del suolo legittimato a rendere commerciabile tutto quanto vi è co... _OMISSIS_ ... rapporto o all'esaurimento (effettivo od economico) del materiale estraibile, avuto riguardo alla produttività della cava (o del giacimento), alle sue specifiche possibilità di sfruttamento ed al prezzo di mercato del prodotto anzidetto all'epoca dell'esproprio.

D’altra parte, anche il criterio di quantificazione dell’indennizzo riguardante le aree in esame è stato ritenuto del tutto inconciliabile con quelli stabiliti dapprima dall’art. 5 bis ed ora dal TU, come modificato dalle declaratorie di incostituzionalità operate da Corte Costit.348/2007 e 181/2011; ed invece, ragguagliato alle capacità estrattive del bene, secondo la sua potenzialità materiale ed economica, senza costituire per questo, secondo dottrina e giurisprudenza, reintroduzione di un ... _OMISSIS_ ...oriale della più ampia dicotomia delineata dal legislatore ai fini indennitari: posto che anche un terreno contenente una cava rientra nella disciplina urbanistica e possiede una destinazione edificatoria o, per converso, inedificabile.

E tuttavia il suo sottosuolo lo contrappone nel contempo all'insieme di esse, attesa la concomitante presenza dell'aspetto negativo dello sfruttamento non edificatorio, e del dato positivo della possibilità di una utilizzazione economica diversa ed ulteriore rispetto all’intero sistema incentrato sulla strettoia della bipartizione legale; la quale d’altra parte, riesce a dare - essa sola- concreta attuazione, attesa la peculiarità dell’estensione del diritto dominicale stabilita dal menzionato art. 840 cod. civ., all'esigenz... _OMISSIS_ ...ario necessariamente coinvolgente anche l’espropriazione di tale specifico bene. Infatti, nell’ottica della Suprema Corte, questo parametro di stima particolare non è destinato affatto al riconoscimento di un indennizzo aggiuntivo, volto a dare ristoro all'eventuale valore differenziato attinente all'esercizio dell'attività estrattiva-produttiva; né a consentire al proprietario che la faccia valere in caso di espropriazione, il cumulo del valore di essa con quello del suolo nudo, tanto nel caso in cui ne invochi la natura edificatoria che in caso di natura non edificabile, perché entrambe inconciliabili con la dimostrata destinazione a cava.

Ma a conformarsi pur esso alla regola generale dell’art. 39 della legge 2359/1865, che impone la determinazione ... _OMISSIS_ ...ondente; con la conseguenza di potersi ritenere ben applicabile pure ai procedimenti ablatori successivi al T.U. malgrado non vi siano sull’argomento arresti giurisprudenziali di particolare impatto. È, del resto, difficile ipotizzare che il rinvio alle “caratteristiche del bene” contenuto nell’art. 32 possa avere finalità diversa da quella di recepire il principio fondamentale enunciato da Corte Costit.5/1980 e dalle successive, o se si vuole quello conseguente dell’insensibilità del calcolo del valore rispetto alla procedura ablativa (Cons. St. Ad. plen. 4/2001); e che, in mancanza di qualsiasi indicazione al riguardo, abbia inteso inglobare anche questa tipologia di beni nel sistema bipolare, soprattutto ove si consideri che la prima delle argomentazioni de... _OMISSIS_ ... legislativa esclusiva in materia di cave, peraltro eliminando i limiti indicati dal 1° comma di quello originario.

Conclusivamente, siccome la cava non è un tertium genus di destinazione rispetto al binomio delle aree edificabili-non edificabili anche perché i giacimenti possono sussistere in entrambe le categorie di terreni, nulla può impedire ai proprietari espropriati di invocarne la consueta ricognizione legale, stabilita dal combinato disposto degli art. 32 e 37, commi 3 e 4 TU e richiedere la determinazione dell’indennità sulla base del prezzo che l’immobile avrebbe in una libera contrattazione, per effetto dell’una o dell’altra classificazione, senza tener conto delle particolari capacità estrattive: come sarebbe possibile per qualsiasi a... _OMISSIS_ ... in rapporto a sue intrinseche differenti possibilità di sfruttamento (ad esempio una edificabile e l'altra estrattiva), è corretto attribuirgli il valore commerciale più elevato, perché il venditore sarà disponibile a cederlo al prezzo più favorevole che può concretamente spuntare sul mercato: se, infatti, esemplificativamente il terreno, venduto come (legalmente) edificabile anziché come giacimento viene pagato di più, è logico che ne divenga proprio questo, il reale valore di mercato, indipendentemente dalla capacità estrattiva che possiede. Il discorso può essere ovviamente ribaltato: se il mercato apprezza di più il bene per la effettiva e concreta potenzialità estrattiva, quello ne diventa l'unico ed esclusivo valore; ed al proprietario deve, quindi, essere consentito far valere il criterio privilegiato - che tiene conto della possibilità di sfruttamento effettivo del terreno e del suo reddito - in base alla natura e consistenza, di “cava”.