La fascia di rispetto nel demanio marittimo

1. Le fonti normative: a) l’art. 142 del D.lgs. n. 42/2004.

Ai sensi dell’art. 142, comma 1 lettera a) del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs. n. 42/2004) – «sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare».

Utilizzando le parole di una pronuncia del T.A.R. Lazio, possiamo invero affermare come l’evoluzione legislativa della fascia di rispetto marittima sia stata la seguente: «la tutela delle aree costiere marittime è stata prevista dal decreto del Ministero per i beni culturali e ambientali 21 settembre 1984 («Dichiarazione di notevole interesse pubblico dei territori costieri»), che ha assoggettato a vincolo paesistico i territori compresi nella fascia di 300 metri dalla linea di battigia, incl... _OMISSIS_ ...ati sul mare; tale disposizione è stata confermata dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 e dal decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 («Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali»), per poi essere trasfusa negli articoli 142 e seguenti del codice dei beni culturali e del paesaggio, tanto da potersi concludere che l’inedificabilità della fascia costiera corrisponda a un principio fondamentale della legislazione statale».

In altre parole, le fonti normative relative alla fascia di rispetto che insiste sul demanio marittimo sono – da sempre – parte integrante delle disposizioni relative alla tutela e alla salvaguardia dell’ambiente, anche – e sempre – nell’ottica costituzionalmente orientata del principio fondamentale di cui all’art. 9. Come affermano i giudici laziali, si può concludere affermando che la predetta fascia di rispetto sia – di fatto ... _OMISSIS_ ... principi fondamentali del nostro ordinamento, che, come tale, non può essere derogato.

A livello regionale, occorre affermare che le norme regionali, «di rango sublegislativo, hanno rafforzato il vincolo di origine statale, ma secondo logica non possono derogare all’ordine delle competenze che per la gestione di quel vincolo la legge statale stessa stabilisce». Vedremo nel prosieguo della trattazione le peculiarità relative ad alcune normative regionali.


b) l’art. 55 cod. nav.

Per dovere di completezza narrativa, occorre riportare la previsione dell’art. 55 cod. nav., ai sensi della quale «l’esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare è sottoposta all’autorizzazione del capo del compartimento.

Per ragioni speciali, in determinate località l’estensione della zona entro la qua... _OMISSIS_ ...uzione di nuove opere è sottoposta alla predetta autorizzazione può essere determinata in misura superiore ai trenta metri, con decreto del Presidente della Repubblica, previo parere del Consiglio di Stato. L’autorizzazione non è richiesta quando le costruzioni sui terreni prossimi al mare sono previste in piani regolatori o di ampliamento già approvati dall’autorità marittima.

Quando siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata dai primi due commi del presente articolo, l’autorità marittima provvede ai sensi dell’articolo precedente».

Trattasi per vero di una fascia di rispetto «particolare», relativa solo alle «costruzioni di nuove opere» entro trenta metri dal demanio marittimo, che restano subordinate all’autorizzazione dell’Autorità marittima. Secondo la giurisprudenza amministrativa di merito, «le opere dell’uomo realizzabili nella fascia ... _OMISSIS_ ...trenta metri dal confine demaniale marittimo (art. 55 cod. nav.) sono soltanto quelle tese a soddisfare necessità limitate nel tempo, atteso che con l’espressione “nuova opera” il legislatore ha inteso riferirsi a tutti i manufatti ancorati stabilmente al suolo e destinati a soddisfare esigenze durevoli»; inoltre, «il nulla osta di cui all’art. 55 del Codice della navigazione è necessario sia con riferimento a nuove opere da realizzare che con riferimento a manufatti da demolire: esso infatti va inquadrato tra le limitazioni imposte ex lege alla proprietà privata retrostante per opere che devono realizzarsi in prossimità del demanio marittimo entro la c.d. fascia di rispetto dei trenta metri dal confine demaniale stesso». Va sottolineato che il limite del demanio marittimo, da cui parte la fascia di rispetto, non coincide sempre con la linea di costa, ma andrebbe verificato di volta in volta, consultando la documentazione cartogr... _OMISSIS_ ... in possesso degli enti pubblici di riferimento (c.d. sistema S.I.D.).

Per vero, secondo la giurisprudenza, «ai fini della configurabilità dei reati di cui agli artt. 54, 55 e 1161 cod. nav., non è necessaria la definizione del procedimento amministrativo di delimitazione del suolo demaniale marittimo, atteso che tale procedimento, disciplinato dall’art. 32 cod. nav., ha carattere ricognitivo e non costitutivo della demanialità»: tratteremo infra del procedimento di delimitazione del demanio marittimo.

A livello sanzionatorio, l’art. 1161 cod. nav. punisce «chiunque arbitrariamente occupa uno spazio del demanio marittimo o aeronautico o delle zone portuali della navigazione interna, ne impedisce l’uso pubblico o vi fa innovazioni non autorizzate, ovvero non osserva i vincoli cui è assoggettata la proprietà privata nelle zone prossime al demanio marittimo».

Per vero, «l’auto... _OMISSIS_ ...ista dall’art. 55 cod. nav. per l’esecuzione di nuove opere nella fascia demaniale di rispetto di trenta metri rientra tra i vincoli imposti alla proprietà privata nelle zone prossime al demanio marittimo e la sua inosservanza determina la sussistenza del reato previsto dall’art. 1161 cod. nav., a maggior ragione se si tratta di opere destinate ad incidere in modo permanente e duraturo nella fascia di rispetto»; inoltre «il reato previsto dagli artt. 55 e 1161 cod. nav. ha natura di reato permanente per il quale la permanenza cessa solo con la demolizione del manufatto edificato entro la fascia demaniale o con il conseguimento dell’autorizzazione prescritta, dal momento che la norma è posta a tutela della sicurezza della navigazione marittima nelle zone prossime al demanio».


2. Il procedimento di delimitazione del demanio marittimo.

Abbiamo invero affermato – in uno con il legislatore ... _OMISSIS_ ...fascia di rispetto interessa sia «i territori costieri entro 300 metri dalla linea di battigia» (art. 142 cod. beni culturali) sia le «zone di trenta metri dal demanio marittimo» (art. 55 cod. nav.).

Orbene, in questo paragrafo accenniamo brevemente al procedimento di delimitazione del demanio marittimo, come previsto normativamente dall’art. 32 cod. nav. e dall’art. 58 reg. es. cod. nav. Ed invero, «il procedimento di delimitazione ai sensi degli artt. 32 cod. nav. e 58 reg. es. cod. nav. risulta indispensabile nel caso in cui ricorra un’oggettiva incertezza da superare mediante un formale contraddittorio sull’esatta posizione dei confini del demanio marittimo e da esso può prescindersi nel solo caso in cui non sussista alcun dubbio sull’estensione del demanio in relazione sia alle risultanze catastali, sia alla loro coincidenza con le misurazioni effettuate in loco». Ne discende che «... _OMISSIS_ ...to conclusivo del procedimento dichiarativo dell’estensione del demanio marittimo ex art. 32 cod. nav. e art. 58 reg. es. cod. nav. costituisce indispensabile presupposto per il legittimo esercizio del potere di autotutela del demanio stesso e della connessa fascia di rispetto tutte le volte che sussista incertezza relativamente ai confini dell’area demaniale interessata; in tal caso, la determinazione catastale non può essere equiparata alla determinazione ex art. 32 cod. nav. e, in ogni caso, non è sufficiente di per sé ad attribuire natura demaniale ad un’area». Inoltre, «il procedimento di delimitazione del demanio marittimo tende a rendere evidente la demarcazione tra il demanio e le proprietà private finitime (senza, tuttavia, che ne resti alterata la situazione giuridica preesistente) e si conclude con un atto di delimitazione, il quale si pone in funzione di mero accertamento, in sede amministrativa, dei confini del demanio marittimo... _OMISSIS_ ...proprietà private, con esclusione di ogni potere discrezionale della Pubblica Amministrazione»; in senso ulteriormente specifico, «in materia di delimitazione del demanio rispetto alla proprietà privata, la Pubblica Amministrazione non esercita un potere autoritativo costitutivo, ma si limita ad accertare l’esatto confine demaniale; siffatto accertamento, pur svolgendosi con le forme del procedimento amministrativo, ha carattere vincolato, non comporta la spendita di potere amministrativo discrezionale ed è inidoneo a degradare il diritto di proprietà privata in interesse legittimo, trattandosi, appunto, di un atto di accertamento e non di un atto ablatorio, da qualificare come autotutela privatistica speciale e non come attività provvedimentale discrezionale».

Strettamente collegato a quanto abbiamo affermato nel paragrafo che precede, la Cassazione ha ritenuto che «il procedimento amministrativo di delimitazione di determina... _OMISSIS_ ...anio marittimo (affidato, in caso di obiettiva incertezza, all’iniziativa discrezionale, in base al principio dell’autotutela, del capo del compartimento marittimo competente) ha carattere semplicemente ricognitivo e non costitutivo della demanialità del lido, della spiaggia e dell’arenile, nel senso cioè dell’accertamento di una preesistente qualifica giuridica (la demanialità di tali beni). Peraltro, in considerazione di tale limitata natura del procedimento amministrativo di delimitazione del demanio marittimo, la mancanza di esso non esplica alcuna influenza sull’accertamento dei reati di cui agli artt. 54, 55 e 1161 cod. nav.».

Orbene, ad avviso di chi scrive appare superflua ogni ulteriore parola rispetto a quanto affermato dalla giurisprudenza citata: il procedimento di delimitazione del demanio marittimo deve essere messo in moto ogniqualvolta sussista una obiettiva incertezza dei confini del demanio medesimo, an... _OMISSIS_ ...tto) in virtù del rispetto delle fasce di rispetto legislativamente previste; inoltre, il provvedimento conclusivo del procedimento de quo ha solo carattere ricognitivo e non costitutivo delle aree demaniali, che risultano essere tali a prescindere dal procedimento di delimitazione medesimo.


3. Le normative regionali.

Abbiamo invero accennato brevemente al fatto che le normative regionali in materia di fascia di rispetto del demanio non possano in alcun modo derogare alla disciplina nazionale, e ciò in virtù del riparto di competenze di cui all’art. 117 Cost.

Vedremo ora alcuni esempi di normativa regionale.

Orbene, merita in prima battuta un cenno la normativa della regione Puglia, che, con la legge regionale n. 56/1980 e, segnatamente, all’art. 51, comma 1 lettera f), ha confermato la previsione legislativa nazionale, prevedendo che, fino all’entrata in vigore dei piani territoriali, ... _OMISSIS_ ...a qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare».

Orbene, sussiste in effetti una differenza tra la disposizione regionale e quella statale: la legge regionale in commento parla di «confine del demanio marittimo», mentre la normativa statale parla di «linea di battigia». Per vero, secondo un primo orientamento, la giurisprudenza ha ritenuto che «la previsione di fonte statuale di cui al D.M. 21 settembre 1984 non coincide puntualmente con quella dell’art. 51, lett. f), della l.r. Puglia n. 56 del 1980 per quanto attiene all’identificazione spaziale del vincolo. Nella legge regionale i 300 metri della fascia di inedificabilità si computano infatti “dal confine del demanio marittimo”, e ciò, quindi, con evidente e allora del tutto necessitato riferimento alla delimitazione di quest’ultimo effettuabile ai sensi... _OMISSIS_ .... 32 cod. nav. Nel decreto ministeriale, invece, i 300 metri si computano viceversa “dalla linea di battigia”, ossia la linea su cui nella spiaggia si infrangono le onde, e comprende quindi anche l’antistante porzione di suolo che afferisce al demanio marittimo»: ciò parrebbe lasciare «scoperta» dal vincolo la linea di battigia. Secondo un secondo – e, a parere di chi scrive, condivisibile – orientamento, si è invece sostenuto che «la fascia costiera va ritenuta sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta sin dall’entrata in vigore della L.R. Puglia n. 56/1980», con ci&ogr...