La fascia di rispetto cimiteriale

1. Le fonti normative.

Ai sensi dell’art. 338 T.U.L.S., i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato; inoltre, «è vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge». Ad una prima lettura, dunque, possiamo sottolineare il carattere assoluto del c.d. vincolo cimiteriale, che risulta però derogabile sulla base di determinate disposizioni di legge.

Incontriamo invero una prima deroga al comma 4 dell’articolo in commento, che prevede come «il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una ... _OMISSIS_ ...ore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:
a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;
b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari»; ai sensi del comma 5, inoltre, «per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizza... _OMISSIS_ ...liamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre».

Queste previsioni sono richiamate dal Regolamento di polizia mortuaria tutt’ora vigente di cui al d.P.R. n. 285/1990 e, segnatamente, all’art. 57 comma 1.


2. La natura del vincolo cimiteriale.

Come ogni altra fascia di rispetto, anche quella cimiteriale presenta le tipiche caratteristiche di vincolo assoluto imposto ex lege. Prima conseguenza dell’imposizione ex lege risiede nel fatto che «la presenza del vincolo di inedificabilità legato alla fascia di rispetto cimiteriale attesta che le valutazioni circa l’immanenza e il carattere non recessivo delle esigenze di carattere pubblicistico, legate preminentemen... _OMISSIS_ ... ragioni di carattere igienico sanitario, è già stata compiuta a monte dal legislatore senza possibilità di diversa valutazione discrezionale da parte dell’Amministrazione».

Inoltre, in uno con quanto abbiamo affermato nella parte generale della presente opera, si ritiene che «la zona di rispetto cimiteriale configura un vincolo conformativo in quanto la destinazione di un’area caratterizzata da un vincolo di inedificabilità per rispetto di zona cimiteriale ai sensi dell’art. 388 t.u. n. 1265 del 1934 e Regolamento di Polizia Mortuaria integra un vincolo non preordinato all’esproprio».

Tralasciando per un momento le questioni relative alla sua derogabilità, come stabilito dai commi 4 e 5 dell’art. 338 T.U.L.S. (di cui parleremo infra), preme qui sottolineare come l’assolutezza del vincolo in esame non riguardi soltanto i cimiteri ancora attivi, ma anche quelli ormai caduti in disuso: ed i... _OMISSIS_ ...il Consiglio di Stato, «un cimitero, per quanto non più attivo ovvero in disuso, non per questo perde le sue proprie connotazioni, permanendo quanto meno quelle legate alla persistenza sepoltura in esso delle tumulazioni già avvenute nel tempo: ciò spiega, basicamente, perché, pur non essendo un cimitero ancora attivo, il relativo vincolo di rispetto non viene meno». Naturalmente, questo assunto non è affatto privo di logica se si ricorda la ratio delle disposizioni che impongono la fascia di rispetto cimiteriale: «il vincolo cimiteriale ha carattere assoluto e non consente l’allocazione di edifici o costruzioni all’interno della fascia di rispetto, a tutela dei molteplici interessi pubblici cui quest’ultima presiede e che vanno dalle esigenze di natura igienico sanitaria, alla salvaguardia della peculiare sacralità dei luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, al mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cim... _OMISSIS_ ... che, al fine di escludere l’inedificabilità, possa darsi rilievo alla tipologia del fabbricato o alla natura pertinenziale della costruzione». Nello stesso senso si è sostenuto che «quello cimiteriale è un vincolo di inedificabilità assoluta, la cui previsione risponde a una pluralità di funzioni, quali assicurare condizioni di igiene e salubrità, garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura, consentire futuri ampliamenti dell’impianto funerario, ed opera indipendentemente dal tipo di fabbricato, riguardando anche gli edifici sparsi»; inoltre «l’interesse pubblico, o meglio il fascio di interessi pubblici multiformi sottesi alla creazione da parte del legislatore del Testo unico sulle leggi sanitarie, di una zona contigua all’impianto cimiteriale, entro la quale è inibita ogni attività edificatoria, si profila autoevidente se non implicito, apparendo in re ipsa».

Anche «il vincolo cimit... _OMISSIS_ ...a una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici».

Da quanto abbiamo appena riportato discende pacificamente che «il vincolo del rispetto della fascia di inedificabilità di 200 metri dal cimitero, recato dall’art. 338 del R.D. n. 1265/1934, si impone ex se con caratteri di assolutezza che non consentono alcuna valutazione discrezionale da parte dell’Amministrazione, non richiedendo, pertanto, l’assolvimento di un onere di peculiare motivazione in ordine alla sussistenza delle ragioni d’interesse pubblico presidiato dal vincolo, né i... _OMISSIS_ ...sione dello stesso attraverso un’attività edificatoria che è interdetta in via generale, prescindendo dalla tipologia della costruzione e dalla destinazione d’uso dell’immobile realizzato nella fascia di rispetto cimiteriale». In senso conforme, si ritiene che «il vincolo cimiteriale, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per a loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti»; anzi, il predetto vincolo «si impone alla pianificazione comunale, anche modificando eventuali previsioni contrastanti contenute negli strumenti urbanistici»

Recentemente è intervenuta anche la Corte Costituzionale, che ha invero sostenuto che «l’art. 338 t.u. leggi sanitarie deve ritenersi espressione di... _OMISSIS_ ...ondamentale della materia concorrente “tutela della salute”, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. … e regola, con una disposizione di respiro generale, la cosiddetta fascia di rispetto, finalizzata a distanziare i cimiteri dai centri abitati e dagli edifici di nuova realizzazione. Tale contenuto riflette la funzione di preservare basilari esigenze di natura igienico-sanitaria, che si impongono, nei medesimi termini, sull’intero territorio nazionale, confermando i chiari tratti distintivi di un principio fondamentale. Condivide quella medesima natura, e al contempo presenta un carattere tassativo ed eccezionale, la previsione che detta le possibili deroghe alla fascia di rispetto, vale a dire il quarto comma dello stesso art. 338 t.u. leggi sanitarie». In senso ulteriormente specifico, il T.A.R. Calabria ha ritenuto che «la formulazione dell’art. 338 del R.D. n. 1265/1934, che nel vietare la costruzione di nuovi edifi... _OMISSIS_ ...gio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel Comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, attribuisce in ogni caso valenza prevalente alle esigenze di tutela sanitaria cui presiede il mantenimento della fascia di rispetto cimiteriale».


3. La derogabilità del vincolo cimiteriale: i commi 4 e 5 dell’art. 338 T.U.L.S.

Abbiamo invero accennato supra alle previsioni legislative che consentono di derogare alla fascia di rispetto di 200 metri dal centro abitato.

Anche la giurisprudenza si è più volte pronunciata sulla questione, andando a puntualizzare la tassatività della deroga alla fascia di rispetto, tenendo in debita considerazione la ratio del vincolo in ordine alla tutela della salute oltre che della sacralità dei luoghi di sepoltura.

E così, «il carattere assoluto del vincolo cimiteri... _OMISSIS_ ... deroga esclusivamente nel caso sussistano le condizioni di cui all’art. 388, comma 5, R.D. n. 1265/1934: la previsione normativa è di stretta interpretazione e la deroga è giustificata esclusivamente dalla sussistenza di un interesse pubblico». Si ricorda che il comma 5 prevede infatti che solamente il consiglio comunale possa derogare al vincolo cimiteriale sopra individuato «per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie» e «previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale»: solo in tali casi è possibile «la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, g... _OMISSIS_ ...si, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre».

Invero, «in base all’art. 338, quinto comma TULS, il divieto di inedificabilità assoluta vigente nell’area di rispetto cimiteriale (200 metri) può essere derogato soltanto per realizzare un’opera pubblica o per attuare un intervento urbanistico e sempre che non vi ostino ragioni igienico-sanitarie»: ciò comporta che la previsione in commento «non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un’area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura, ed è da intendersi come norma eccezionale e di stretta interpretazione», di talché «non sono ammissibili deroghe al vincolo cimiteriale per interessi privati: ed invero, nessuna autorizzazione alla deroga del vincolo predetto può legittimamente intervenire».

Per ver... _OMISSIS_ ...i inedificabilità di cui stiamo trattando non può essere derogato dai piani urbanistici, ma solo nei casi e nei modi contemplati dall’art. 338, comma 5 T.U.L.S.: trattandosi di un vincolo imposto dalla legge, appare fuor di dubbio che non possa essere derogato da una fonte secondaria quale la pianificazione urbanistica. Ad ogni buon conto e per dovere di completezza narrativa, occorre segnalare che il comma 5 di cui stiamo parlando è stato modificato nella versione attuale dalla legge n. 166/2002: per tali motivi, la giurisprudenza ha ritenuto doveroso puntualizzare che «la riforma legislativa dell’art. 338 del regio decreto n. 1265/1934, introdotta dalla legge n. 166/2002, che ha definitivamente fissato in 200 metri l’estensione dell’area vincolata dalla fascia di rispetto cimiteriale, per il suo carattere totalmente innovatorio, non può non aver comportato l’abrogazione delle regolamentazioni comunali in tema di fascia cimiteriale em... _OMISSIS_ ...enza del precedente quadro normativo, con la conseguenza che tali discipline devono intendersi attualmente prive di qualsiasi efficacia ed imperatività». E ciò ad ulteriore riprova dell’assolutezza del vincolo e della supremazia delle disposizioni legislative nei confronti delle fonti secondarie.

Anche il comma 4 dell’art. 338 prevede una deroga alla normativa stringente in materia di fascia di rispetto cimiteriale: «il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azien...