La fascia di rispetto cimiteriale

1. Le fonti normative.

Ai sensi dell’art. 338 T.U.L.S., i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato; inoltre, «è vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge». Ad una prima lettura, dunque, possiamo sottolineare il carattere assoluto del c.d. vincolo cimiteriale, che risulta però derogabile sulla base di determinate disposizioni di legge.

Incontriamo invero una prima deroga al comma 4 dell’articolo in commento, che prevede come «il con... _OMISSIS_ ...ore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:
a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;
b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari»; ai sensi del comma 5, inoltre, «per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consent... _OMISSIS_ ...liamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre».

Queste previsioni sono richiamate dal Regolamento di polizia mortuaria tutt’ora vigente di cui al d.P.R. n. 285/1990 e, segnatamente, all’art. 57 comma 1.


2. La natura del vincolo cimiteriale.

Come ogni altra fascia di rispetto, anche quella cimiteriale presenta le tipiche caratteristiche di vincolo assoluto imposto ex lege. Prima conseguenza dell’imposizione ex lege risiede nel fatto che «la presenza del vincolo di inedificabilità l... _OMISSIS_ ... ragioni di carattere igienico sanitario, è già stata compiuta a monte dal legislatore senza possibilità di diversa valutazione discrezionale da parte dell’Amministrazione».

Inoltre, in uno con quanto abbiamo affermato nella parte generale della presente opera, si ritiene che «la zona di rispetto cimiteriale configura un vincolo conformativo in quanto la destinazione di un’area caratterizzata da un vincolo di inedificabilità per rispetto di zona cimiteriale ai sensi dell’art. 388 t.u. n. 1265 del 1934 e Regolamento di Polizia Mortuaria integra un vincolo non preordinato all’esproprio».

Tralasciando per un momento le questioni relative alla sua derogabilità, come stabilito dai commi 4 e 5 dell’art. 338 T.U.L.S. (d... _OMISSIS_ ...il Consiglio di Stato, «un cimitero, per quanto non più attivo ovvero in disuso, non per questo perde le sue proprie connotazioni, permanendo quanto meno quelle legate alla persistenza sepoltura in esso delle tumulazioni già avvenute nel tempo: ciò spiega, basicamente, perché, pur non essendo un cimitero ancora attivo, il relativo vincolo di rispetto non viene meno». Naturalmente, questo assunto non è affatto privo di logica se si ricorda la ratio delle disposizioni che impongono la fascia di rispetto cimiteriale: «il vincolo cimiteriale ha carattere assoluto e non consente l’allocazione di edifici o costruzioni all’interno della fascia di rispetto, a tutela dei molteplici interessi pubblici cui quest’ultima presiede e che vanno dalle esigenze di natura ... _OMISSIS_ ... che, al fine di escludere l’inedificabilità, possa darsi rilievo alla tipologia del fabbricato o alla natura pertinenziale della costruzione». Nello stesso senso si è sostenuto che «quello cimiteriale è un vincolo di inedificabilità assoluta, la cui previsione risponde a una pluralità di funzioni, quali assicurare condizioni di igiene e salubrità, garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura, consentire futuri ampliamenti dell’impianto funerario, ed opera indipendentemente dal tipo di fabbricato, riguardando anche gli edifici sparsi»; inoltre «l’interesse pubblico, o meglio il fascio di interessi pubblici multiformi sottesi alla creazione da parte del legislatore del Testo unico sulle leggi sanitarie, di una zona contigua all’impia... _OMISSIS_ ...a una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici».

Da quanto abbiamo appena riportato discende pacificamente che «il vincolo del rispetto della fascia di inedificabilità di 200 metri dal cimitero, recato dall’art. 338 del R.D. n. 1265/1934, si impone ex se con caratteri di assolutezza che non consentono alcuna valutazione discrezionale da parte dell’Amministrazio... _OMISSIS_ ...sione dello stesso attraverso un’attività edificatoria che è interdetta in via generale, prescindendo dalla tipologia della costruzione e dalla destinazione d’uso dell’immobile realizzato nella fascia di rispetto cimiteriale». In senso conforme, si ritiene che «il vincolo cimiteriale, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per a loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti»; anzi, il predetto vincolo «si impone alla pianificazione comunale, anche modificando eventuali previsioni contrastanti contenute negli strumenti urbanisti... _OMISSIS_ ...ondamentale della materia concorrente “tutela della salute”, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. … e regola, con una disposizione di respiro generale, la cosiddetta fascia di rispetto, finalizzata a distanziare i cimiteri dai centri abitati e dagli edifici di nuova realizzazione. Tale contenuto riflette la funzione di preservare basilari esigenze di natura igienico-sanitaria, che si impongono, nei medesimi termini, sull’intero territorio nazionale, confermando i chiari tratti distintivi di un principio fondamentale. Condivide quella medesima natura, e al contempo presenta un carattere tassativo ed eccezionale, la previsione che detta le possibili deroghe alla fascia di rispetto, vale a dire il quarto comma dello stesso art. 338 t.u. leggi sanitari... _OMISSIS_ ...gio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel Comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, attribuisce in ogni caso valenza prevalente alle esigenze di tutela sanitaria cui presiede il mantenimento della fascia di rispetto cimiteriale».


3. La derogabilità del vincolo cimiteriale: i commi 4 e 5 dell’art. 338 T.U.L.S.

Abbiamo invero accennato supra alle previsioni legislative che consentono di derogare alla fascia di rispetto di 200 metri dal centro abitato.

Anche la giurisprudenza si è più volte pronunciata sulla questione, andando a puntualizzare la tassatività della deroga alla fascia di rispetto, tenendo in debita considerazione l... _OMISSIS_ ... deroga esclusivamente nel caso sussistano le condizioni di cui all’art. 388, comma 5, R.D. n. 1265/1934: la previsione normativa è di stretta interpretazione e la deroga è giustificata esclusivamente dalla sussistenza di un interesse pubblico». Si ricorda che il comma 5 prevede infatti che solamente il consiglio comunale possa derogare al vincolo cimiteriale sopra individuato «per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie» e «previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale»: solo in tali casi è possibile «la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’a... _OMISSIS_ ...si, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre».

Invero, «in base all’art. 338, quinto comma TULS, il divieto di inedificabilità assoluta vigente nell’area di rispetto cimiteriale (200 metri) può essere derogato soltanto per realizzare un’opera pubblica o per attuare un intervento urbanistico e sempre che non vi ostino ragioni igienico-sanitarie»: ciò comporta che la previsione in commento «non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un’area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura, ed è da intendersi come norma eccezionale e di stretta interpretazione», di talché «non sono ammissibi... _OMISSIS_ ...i inedificabilità di cui stiamo trattando non può essere derogato dai piani urbanistici, ma solo nei casi e nei modi contemplati dall’art. 338, comma 5 T.U.L.S.: trattandosi di un vincolo imposto dalla legge, appare fuor di dubbio che non possa essere derogato da una fonte secondaria quale la pianificazione urbanistica. Ad ogni buon conto e per dovere di completezza narrativa, occorre segnalare che il comma 5 di cui stiamo parlando è stato modificato nella versione attuale dalla legge n. 166/2002: per tali motivi, la giurisprudenza ha ritenuto doveroso puntualizzare che «la riforma legislativa dell’art. 338 del regio decreto n. 1265/1934, introdotta dalla legge n. 166/2002, che ha definitivamente fissato in 200 metri l’estensione dell’area vincolata dalla fasc... _OMISSIS_ ...enza del precedente quadro normativo, con la conseguenza che tali discipline devono intendersi attualmente prive di qualsiasi efficacia ed imperatività». E ciò ad ulteriore riprova dell’assolutezza del vincolo e della supremazia delle disposizioni legislative nei confronti delle fonti secondarie.

Anche il comma 4 dell’art. 338 prevede una deroga alla normativa stringente in materia di fascia di rispetto cimiteriale: «il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti con... _OMISSIS_ ...o dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari. Al fine dell’acquisizione del parere della competente azienda sanitaria locale, previsto dal presente articolo, decorsi inutilmente due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente».

Il Consiglio di Stato ha affermato – peraltro in modo del tutto condivisibile – che «la deroga alle fasce di rispetto cimiteriali è ammissibile soltanto all’esito di un procedimento ad iniziativa pubblica e per la tutela di interessi pubblici, non potendo essere invocata al fine di legittimare la realiz... _OMISSIS_ ...si tassative, posto a tutela di interessi pubblici rilevanti e sensibili e, come tale, prevalente anche su eventuali previsioni di tipo diverso contenute negli strumenti urbanistici, mentre le ipotesi tassative di deroga, previste dai successivi commi IV e V, per tal loro natura sono di stretta interpretazione e vanno intese come preordinate a fini d’interesse collettivi, in particolare all’esigenza di ampliare il cimitero stesso o per opere pubbliche e, quindi, non sono utilizzabili per la costruzione di edifici da parte di privati, né consentono un giudizio di concreta compatibilità delle opere da sanare col vincolo stesso (che, essendo di inedificabilità assoluta, non consente sanatoria)».

Per vero, «la deroga prevista dal comma 4 dell’art. 3... _OMISSIS_ ...quo;centro abitato”, non può essere invocata per consentire la costruzione di nuovi fabbricati di civile abitazione all’interno della fascia di rispetto cimiteriale». Anche in questo caso si ravvisa la necessità di un interesse pubblico per la deroga al vincolo: «il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege, suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338, quarto comma; ma non per interessi privati, come ad esempio per legittimare ex post realizzazioni edilizie abusive di privati, o comunque interventi edilizi futuri, su un’area a tal fine indisponibile». Ne è una diretta conseguenza il fatto... _OMISSIS_ ...le può disporre l’ampliamento o l’edificazione di aree cimiteriale, alle condizioni stabilite, anche qualora tale ampliamento o tale edificazione determini la riduzione della distanza rispetto a costruzioni preesistenti»; parimenti, «la fascia di rispetto cimiteriale è determinata in base alla disciplina legislativa e impone il rispetto della distanza di 200 metri, salva la facoltà dell’Amministrazione Municipale, alle condizioni indicate, di prevedere una riduzione sino a metri 50 in relazione all’edificazione o all’ampliamento delle aree cimiteriali. Non è, quindi, previsto il meccanismo inverso, cioè l’edificazione da parte del privato senza il rispetto della distanza indicata o, comunque, nella fascia ricompresa tra i 50 e i 200 metr... _OMISSIS_ ...o, previo il parere favorevole della ASL competente e deliberazione del consiglio comunale: le finalità inerenti alla edilizia residenziale privata, pertanto, sono destinate a soccombere dinanzi alla salvaguardia dei 200 metri di distanza tra il perimetro del cimitero e il centro abitato.