Consiglio Stato sez. VI, 08 settembre 2009, n. 5266

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 9712/08, proposto dal il signor C. L., in
proprio nonché quale titolare e legale rappresentante dell’Istituto
Di Vigilanza “La Folgore”, rappresentato e difeso dall’Avv. M. C. ed
elettivamente domiciliato presso l’Avv. S. Ciaschi in Roma, via
Pietro della Valle, 4;
contro
Ministero Dell’interno, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso gli uffici della
medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche,
Ancona, sez. I,, n. 1306/08 del 19.9.2008;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 5 maggio 2009 relatore il Consigliere G. De
Michele;
Uditi l’Avv.to C. e l’Avv.to dello Stato Elefante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto di appello, notificato in data 12.11.2008, l’Istituto di Vigilanza privato “La Folgore”, nella persona del titolare L. C., impugnava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, Ancona, sez. I,, n. 1306/08 del 19.9.2008 (che non risulta notificata), con la quale veniva accolto in parte il ricorso dal medesimo proposto per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno, con riferimento ad illegittima revoca dell’autorizzazione di Polizia per l’esercizio dell’impresa, revoca disposta dal Prefetto di Macerata con provvedimento n. 4669 del 22.1.1990 ed annullata dal Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza n. 6207/04 del 23.9.2004 (dopo difforme pronuncia del TAR delle Marche, Ancona, n. 318/92 del 15.5.1992).

Nella sentenza appellata - superata una eccezione di difetto di giurisdizione - si riepilogavano i più recenti sviluppi della giurisprudenza nella materia dedotta in giudizio e si sintetizzavano le richieste risarcitorie del citato signor C. (richieste quantificate - sulla base di perizia tecnico-contabile asseverata di un dottore commercialista - in . 1.842.038,00 per l’attività di impresa non esercitata in pendenza di giudizio, nonché in . 200.000,00 per danno morale ed esistenziale).

Nel merito, veniva riconosciuta la fondatezza, in linea di principio, delle richieste anzidette (in quanto non avrebbe potuto essere “revocata in dubbio la sussistenza della piena capacità di intendere e di volere in capo al funzionario”, cui fosse “imputabile l’avvenuta adozione del provvedimento”, mentre l’antigiuridicità dell’atto sarebbe stata insita nel fatto che “lo stesso è stato annullato dal Giudice Amministrativo”); quanto sopra, tuttavia, limitatamente al danno riconducibile alla cessata attività di impresa e per importi inferiori a quelli in precedenza indicati. Secondo il Giudice di primo grado, infatti, il danno avrebbe dovuto essere ridotto in presenza di “culpa levis” dell’Amministrazione, ravvisabile nel caso di specie anche perché il ricorrente (e attuale appellante) avrebbe concorso con il proprio comportamento alla concretizzazione dei presupposti del provvedimento repressivo.

Per la quantificazione del danno steso, derivante dalla perdita dell’autorizzazione di polizia, sarebbe stato poi necessario ricorrere a criteri equitativi, tenuto conto del fatto che nel 1989 il medesimo ricorrente aveva denunciato un reddito di impresa negativo, ma dovendo comunque presumersi che il titolare percepisse un reddito non inferiore “alla retribuzione spettante ad una guardia giurata, dipendente dell’Istituto di vigilanza”: un importo, quello appena indicato, da ridurre del 25% ex art. 1227 c.c., per concorso di colpa del signor C. in ordine all’evento dannoso; non riconoscibile, invece, sarebbe stato il danno morale ed esistenziale, in quanto non legato, come previsto ex art. 185 c. p. p., alla commissione di reati e comunque non adeguatamente provato.

In sede di appello, la quantificazione del danno operata dal Giudice di primo grado era contestata dal soggetto interessato, sia sotto il profilo del concorso di colpa, sia per omessa considerazione del reale volume d’affari dell’impresa e della successiva dissoluzione dell’intero complesso aziendale, col relativo avviamento, sia infine per il più attuale indirizzo in tema di danni morali, da riconoscere in rapporto a 15 anni di inattività lavorativa, con conseguenze per l’interessato sul piano non solo economico, ma anche psicologico e delle relazioni umane.

Il Ministero dell’Interno, costituitosi in giudizio anche nella presente sede di appello, resisteva all’accoglimento del gravame, sottolineando la piena condivisibilità della pronuncia in esame.

DIRITTO

La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne esclusivamente la quantificazione della pretesa risarcitoria, rapportata alla revoca - ritenuta illegittima in sede giudiziale ( Cons. St., sez. IV, 23.9.2004, n. 6207) - dell’autorizzazione di polizia per la gestione di un istituto di vigilanza privata; quanto sopra, non essendo stato proposto appello incidentale avverso gli altri capi della decisione in questa sede appellata (TAR delle Marche, 15.5.1992, n. 318), con particolare riguardo alla sussistenza dei presupposti giustificativi della pretesa risarcitoria stessa, con conseguente formazione al riguardo di giudicato parziale, tenuto conto del principio di cui all’art. 329, comma 2 cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo (“tantum devolutum quantum appellatum”: cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. IV, 13.10.2003, n. 6195 e Cons. St. sez. V, 18.2.2003, n. 856).

In primo grado di giudizio è stata ritenuta “acclarata la colpevolezza dell’apparato amministrativo”, con conseguente accoglimento della domanda di risarcimento del danno, riferita al pregiudizio economico subito dalla parte ricorrente “in conseguenza della perdita dell’autorizzazione, che la abilitava alla gestione dell’Istituto di vigilanza privata denominato La Folgore”, per il periodo di piena operatività del provvedimento di revoca (prima del relativo annullamento da parte del Giudice Amministrativo e della conseguente restituzione del titolo abilitativo, ovvero dal 3.2.1990 al 15.11.2005); non è stata accolta invece la domanda, finalizzata al ristoro del danno morale ed esistenziale: il primo, in quanto riconducibile in via esclusiva a fatti illeciti integranti reato, ex art. 185 c. p. p. (non applicabile nel caso di specie), il secondo, per mancanza di qualsiasi allegazione probatoria al riguardo. Il danno ritenuto risarcibile poi, risultando di difficile quantificazione, è stato determinato nella sentenza in esame in base a criteri equitativi, previa verifica della dichiarazione dei redditi del soggetto interessato per gli anni 1989 e 1990 (prima e dopo la forzata cessazione dell’attività): una volta evidenziato, infatti, come il reddito da impresa denunciato ai fini dell’IRPEF per il 1989 risultasse negativo, si è ritenuto - con valutazione ex art. 1226 cod. civ. - che dovesse presumersi percepito dall’imprenditore un reddito pari, almeno, a quello “spettante ad una guardia giurata dipendente dall’istituto di vigilanza” di cui trattasi.

Il risarcimento dovuto - in termini di danno emergente e di lucro cessante - è stato quindi determinato in misura corrispondente allo stipendio annuo spettante nel 1990, al netto delle imposte sul reddito, ad una guardia giurata, secondo il contratto collettivo di lavoro della categoria, per ogni anno di inoperatività dell’azienda; in rapporto alla somma così determinata, inoltre, è stata prevista una detrazione del 25%, ai sensi dell’art. 1227 cod. civ., per “riconosciuto concorso di colpa del signor C. nella causazione del danno”.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene in parte condivisibili le argomentazioni difensive, prospettate in sede di appello avverso le modalità di quantificazione del danno, in astratto dichiarato risarcibile, ma in concreto non valutato in base a parametri, che possano ritenersi corretti.

Al fine di valutare i presupposti della valutazione, da effettuare nel caso di specie, sembra opportuno ricordare che la vicenda dedotta in giudizio trae origine, sul piano giuridico, dalla storica pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione 22.7.1999, n. 500 (che ha riconosciuto la risarcibilità del danno per lesione di interessi legittimi) e dalla successiva disposizione legislativa (art. 7 L. n. 205/2000, modificativo dell’art. 7, comma 3 L. n. 1034/71), che ha trasferito al Giudice Amministrativo la cognizione sui giudizi risarcitori, avviati in dipendenza di questioni sostanziali rimesse al medesimo Giudice. La nuova dimensione del risarcimento del danno, rapportata all’emanazione di atti amministrativi illegittimi, presenta alcune peculiarità che rilevano nella situazione in esame: quanto sopra, non tanto sotto il profilo dell’accertamento della colpa (già valutata in primo grado di giudizio, secondo criteri - non contestati nella presente sede di appello - in ordine ai quali cfr. comunque, da ultimo, Cons. St., Ad. Plen., 3.12.2008, n. 13), quanto piuttosto nell’ottica della prova di tale colpevolezza e del danno conseguente. Si deve tenere conto, infatti, dei caratteri peculiari della responsabilità dell’Amministrazione per lesione di interessi legittimi, responsabilità che l’elaborazione giurisprudenziale rende non del tutto coincidente con quella aquiliana, sussistendo anche profili (rilevanti, in particolare, sul piano probatorio) assimilabili a quelli della responsabilità contrattuale, in considerazione dell’interesse protetto di chi instauri un rapporto procedurale con l’Amministrazione al cosiddetto “giusto procedimento”, implicante appunto corretto sviluppo dell’iter procedimentale e - salvo errore scusabile - legittima emanazione del provvedimento finale (cfr., per il principio, Cons. St., sez. V, 2.9.2005, n. 4461).

Ricade in tale ottica l’indirizzo giurisprudenziale, secondo cui al privato, danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo, non è richiesto un particolare impegno probatorio per dimostrare la colpa della pubblica amministrazione, operando al riguardo, una volta accertata l’illegittimità dell’atto causativo del danno, la presunzione semplice di cui all’art. 2727 cod. civ., con onere per l’Amministrazione di comprovare - in sostanziale analogia con quanto prescritto in tema di responsabilità contrattuale - la scusabilità dell’errore (per complessità del quadro normativo di riferimento, o contrasti interpretativi sussistenti al riguardo; cfr. in tal senso, per il principio, Cons. St., sez. VI, 5.12.2008, n. 6035, nonché artt. 1218 e 2697 cod. civ.).

In linea con quanto appena indicato, per quanto riguarda la prova del danno subito è ragionevole chiedersi, quindi, se il risarcimento in questione riguardi i soli danni prevedibili (in linea con quanto previsto dall’art. 1225 cod. civ.) o anche quelli non prevedibili (tipici della responsabilità aquiliana, in rapporto alla quale risulta applicabile l’art. 2056 cod. civ. - che non richiama il predetto art. 1225 - mentre sono comuni ai due tipi di responsabilità l’estensione del risarcimento sia al danno emergente che al lucro cessante, la possibile valutazione equitativa ed il fattore riduttivo, conseguente ad eventuale concorso del fatto colposo del creditore: artt. 1223, 1226 e 1227 cod. civ.). Ad avviso del Collegio, la prevedibilità del danno è fattore che ben si ascrive alla tipologia di responsabilità in esame, essendo l’interesse legittimo correlativo a norme di azione, che circoscrivono l’operato dell’Amministrazione in vista di risultati, alle cui modalità di perseguimento l’Amministrazione stessa è vincolata, o che - in presenza di margini di discrezionalità - debbono comunque comportare il migliore possibile soddisfacimento dell’interesse, sia pubblico che privato, nel caso concreto: una differenza evidente dal mero comportamento doloso o colposo, che è fonte di danno risarcibile ex art. 2043 cod. civ.

Nella situazione in esame la revoca della licenza, relativa all’attività di vigilanza e sicurezza privata svolta dall’appellante, non poteva che implicare cessazione dell’azienda, con conseguente rapportabilità del danno al valore dell’attività economica in questione, non essendo ipotizzabile alcun risarcimento in forma specifica, per il periodo antecedente alla restituzione della licenza stessa (restituzione avvenuta dopo un lasso di tempo sufficientemente lungo, per determinare la perdita non solo dei redditi prodotti dall’impresa, ma anche del relativo avviamento).

Il risarcimento per equivalente, che deve essere nella fattispecie determinato, consiste dunque nella differenza fra il valore del bene della vita, nello stato in cui si sarebbe trovato in assenza dell’evento dannoso, e il valore del bene stesso per effetto della lesione intervenuta.

Secondo i principi comunemente noti in tema di danno risarcibile, inoltre, alla diminuzione patrimoniale può aggiungersi, ove ne sussistano i presupposti, il pregiudizio subito dall’individuo, in termini di danno morale, biologico o esistenziale.

Premesso quanto sopra, il Collegio non può non rilevare, in primo luogo, l’insufficienza dei parametri di determinazione del danno di cui trattasi, così come recepiti nella sentenza appellata.

Per quanto riguarda, infatti, il danno patrimoniale, non poteva prescindersi nel caso di specie dalla consapevolezza del carattere complesso e articolato del “bene-azienda”, quale strumento produttivo di ricchezza per l’imprenditore, ma anche come fattore propulsivo per l’economia, suscettibile di positiva valutazione e quantificazione di valore anche ove tecnicamente in pareggio o in perdita, sul piano del rapporto costi/ricavi. Un valore, quello appena indicato, che presupponeva l’applicazione di criteri complementari a quelli della produzione, o meno, di utili nell’ultimo anno di riferimento, con conseguente più ampia necessità di apprezzamento della quotazione di mercato dell’azienda stessa, nonché del relativo avviamento, nel medesimo anno e potenzialmente in quelli successivi.

Del tutto inadeguato appare il criterio equitativo, riferito al reddito contrattualmente previsto per le guardie giurate, dipendenti dall’impresa: queste ultime non partecipavano infatti agli utili, che potevano essere mancati - in un determinato periodo - anche in corrispondenza della scelta imprenditoriale di effettuare maggiori investimenti, al fine di accrescere le future potenzialità produttive, né comunque un passivo - benché corrispondente, in ipotesi, a fattori di crisi aziendale - avrebbe implicato di per sé azzeramento del valore (anche quantificabile in sede di vendita) della medesima azienda, ove sostanzialmente sana sul piano del capitale investito e del fatturato.

Sotto il profilo in questione, pertanto, la sentenza appellata appare da riformare.

Ugualmente non condivisibile, inoltre, deve ritenersi la preclusa valutazione del danno esistenziale dell’imprenditore, conseguente alla imposta chiusura della propria attività: correttamente, a tale riguardo, nell’atto di appello si sottolinea come la più recente giurisprudenza abbia operato una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 2059 cod. civ., superando - in materia di danni non patrimoniali - il limite della riserva di legge, correlata all’art. 185 cod. pen. (Cass. Civ., sez. III, 14.2.2006, n. 3181; Corte Cost., 11.7.2003, n. 233; Cass. Civ., sez. III, 31.5.2003, nn. 8827 e 8828; Cons. St., sez, VI, 16.3.2005, n. 1096; TAR Sardegna, sez. II, 30.1.2006, n. 95). In conformità all’indirizzo sopra ricordato, deve ritenersi comunque risarcibile - anche in via equitativa - l’ingiusta lesione di interessi inerenti alla persona, con riferimento ai diritti inviolabili, di cui all’art. 2 della Costituzione. In particolare deve ritenersi che l’imprenditore, privato della propria attività a seguito di un provvedimento illegittimo, non possa non essere ritenuto leso sul piano dei diritti della persona costituzionalmente garantiti, con particolare riguardo agli articoli 4, 36 e 41 della Costituzione: tale danno, di tipo esistenziale, si identifica con una compromissione dell’autostima, del benessere e della sfera relazionale del danneggiato, in termini suscettibili di apprezzamento presuntivo e di liquidazione in via equitativa; in assenza di qualsiasi principio di prova, invece, non possono ravvisarsi i presupposti del danno biologico in senso stretto (ovvero del danno all’integrità fisica e psichica, riconducibile all’art. 32 della Costituzione).

Per quanto interessa nel caso di specie, il Collegio ritiene che possa riconoscersi, ex art. 1226 cod. civ., un danno non patrimoniale di tipo esistenziale, per effetto della lunga interruzione subita dall’attività imprenditoriale dell’appellante, che detta attività aveva esercitato per svariati anni, con presumibile concentrazione nella stessa dei propri interessi professionali e della propria posizione, in termini economici e sociali. La quantificazione, in via equitativa, della lesione al riguardo subita dall’interessato appare tuttavia suscettibile - ad avviso del Collegio - di compensazione con il coefficiente diminutivo del danno ex art. 1227 cod. civ., valutato pure equitativamente, in primo grado di giudizio, nella misura del 25% del danno patrimoniale.

La predetta valutazione è ritenuta congrua dal Collegio, che non condivide le argomentazioni difensive, a quest’ultimo riguardo prospettate nell’atto di appello.

Tali argomentazioni investono infatti l’assenza di qualsiasi colpevolezza dell’appellante, a fronte del provvedimento repressivo adottato dall’Amministrazione: nella pur favorevole sentenza del Giudice Amministrativo (Cons. St, sez. IV, n. 6207/04 cit.), tuttavia, non manca una elencazione di comportamenti censurabili (rimostranze di clienti dell’azienda, conflitt...