Consiglio Stato, sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5266

Consiglio Stato sez. VI, 08 settembre 2009, n. 5266 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente


DECISIONE sul ricorso in appello n. 9712/08, proposto dal il signor C. L., in
proprio nonché quale titolare e legale rappresentante dell’Istituto
Di Vigilanza “La Folgore”, rappresentato e difeso dall’Avv. M. C. ed
elettivamente domiciliato presso l’Avv. S. Ciaschi in Roma, via
Pietro della Valle, 4;
contro
Ministero Dell’interno, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso gli uffici della
medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche,
Ancona, sez. I,, n. ... _OMISSIS_ ...9.2008;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 5 maggio 2009 relatore il Consigliere G. De
Michele;
Uditi l’Avv.to C. e l’Avv.to dello Stato Elefante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:


FATTO Con atto di appello, notificato in data 12.11.2008, l’Istituto di Vigilanza privato “La Folgore”, nella persona del titolare L. C., impugnava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, Ancona, sez. I,, n. 1306/08 del 19.9.2008 (che non risulta notificata), con la quale veniva accolto in parte il ricorso dal medesimo proposto per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno, con riferimento ad illegittima r... _OMISSIS_ ...o;autorizzazione di Polizia per l’esercizio dell’impresa, revoca disposta dal Prefetto di Macerata con provvedimento n. 4669 del 22.1.1990 ed annullata dal Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza n. 6207/04 del 23.9.2004 (dopo difforme pronuncia del TAR delle Marche, Ancona, n. 318/92 del 15.5.1992).

Nella sentenza appellata - superata una eccezione di difetto di giurisdizione - si riepilogavano i più recenti sviluppi della giurisprudenza nella materia dedotta in giudizio e si sintetizzavano le richieste risarcitorie del citato signor C. (richieste quantificate - sulla base di perizia tecnico-contabile asseverata di un dottore commercialista - in . 1.842.038,00 per l’attività di impresa non esercitata in pendenza di giudizio, nonché in . 200.000,00 per danno morale ed esistenziale).

Nel merito, veniva riconosciuta la fondatezza, in linea di principio, delle richieste anzidette (in quanto non avrebbe potuto essere “... _OMISSIS_ ...bio la sussistenza della piena capacità di intendere e di volere in capo al funzionario”, cui fosse “imputabile l’avvenuta adozione del provvedimento”, mentre l’antigiuridicità dell’atto sarebbe stata insita nel fatto che “lo stesso è stato annullato dal Giudice Amministrativo”); quanto sopra, tuttavia, limitatamente al danno riconducibile alla cessata attività di impresa e per importi inferiori a quelli in precedenza indicati. Secondo il Giudice di primo grado, infatti, il danno avrebbe dovuto essere ridotto in presenza di “culpa levis” dell’Amministrazione, ravvisabile nel caso di specie anche perché il ricorrente (e attuale appellante) avrebbe concorso con il proprio comportamento alla concretizzazione dei presupposti del provvedimento repressivo.

Per la quantificazione del danno steso, derivante dalla perdita dell’autorizzazione di polizia, sarebbe stato poi necessario ricorrere a ... _OMISSIS_ ...ivi, tenuto conto del fatto che nel 1989 il medesimo ricorrente aveva denunciato un reddito di impresa negativo, ma dovendo comunque presumersi che il titolare percepisse un reddito non inferiore “alla retribuzione spettante ad una guardia giurata, dipendente dell’Istituto di vigilanza”: un importo, quello appena indicato, da ridurre del 25% ex art. 1227 c.c., per concorso di colpa del signor C. in ordine all’evento dannoso; non riconoscibile, invece, sarebbe stato il danno morale ed esistenziale, in quanto non legato, come previsto ex art. 185 c. p. p., alla commissione di reati e comunque non adeguatamente provato.

In sede di appello, la quantificazione del danno operata dal Giudice di primo grado era contestata dal soggetto interessato, sia sotto il profilo del concorso di colpa, sia per omessa considerazione del reale volume d’affari dell’impresa e della successiva dissoluzione dell’intero complesso aziendale, ... _OMISSIS_ ...viamento, sia infine per il più attuale indirizzo in tema di danni morali, da riconoscere in rapporto a 15 anni di inattività lavorativa, con conseguenze per l’interessato sul piano non solo economico, ma anche psicologico e delle relazioni umane.

Il Ministero dell’Interno, costituitosi in giudizio anche nella presente sede di appello, resisteva all’accoglimento del gravame, sottolineando la piena condivisibilità della pronuncia in esame.


DIRITTO La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne esclusivamente la quantificazione della pretesa risarcitoria, rapportata alla revoca - ritenuta illegittima in sede giudiziale ( Cons. St., sez. IV, 23.9.2004, n. 6207) - dell’autorizzazione di polizia per la gestione di un istituto di vigilanza privata; quanto sopra, non essendo stato proposto appello incidentale avverso gli altri capi della decisione in questa sede appellata (TAR delle Marche, 15.5.1992,... _OMISSIS_ ...articolare riguardo alla sussistenza dei presupposti giustificativi della pretesa risarcitoria stessa, con conseguente formazione al riguardo di giudicato parziale, tenuto conto del principio di cui all’art. 329, comma 2 cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo (“tantum devolutum quantum appellatum”: cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. IV, 13.10.2003, n. 6195 e Cons. St. sez. V, 18.2.2003, n. 856).

In primo grado di giudizio è stata ritenuta “acclarata la colpevolezza dell’apparato amministrativo”, con conseguente accoglimento della domanda di risarcimento del danno, riferita al pregiudizio economico subito dalla parte ricorrente “in conseguenza della perdita dell’autorizzazione, che la abilitava alla gestione dell’Istituto di vigilanza privata denominato La Folgore”, per il periodo di piena operatività del provvedimento di revoca (prima del relativo annullamento ... _OMISSIS_ ...udice Amministrativo e della conseguente restituzione del titolo abilitativo, ovvero dal 3.2.1990 al 15.11.2005); non è stata accolta invece la domanda, finalizzata al ristoro del danno morale ed esistenziale: il primo, in quanto riconducibile in via esclusiva a fatti illeciti integranti reato, ex art. 185 c. p. p. (non applicabile nel caso di specie), il secondo, per mancanza di qualsiasi allegazione probatoria al riguardo. Il danno ritenuto risarcibile poi, risultando di difficile quantificazione, è stato determinato nella sentenza in esame in base a criteri equitativi, previa verifica della dichiarazione dei redditi del soggetto interessato per gli anni 1989 e 1990 (prima e dopo la forzata cessazione dell’attività): una volta evidenziato, infatti, come il reddito da impresa denunciato ai fini dell’IRPEF per il 1989 risultasse negativo, si è ritenuto - con valutazione ex art. 1226 cod. civ. - che dovesse presumersi percepito dall’imprenditore un reddi... _OMISSIS_ ..., a quello “spettante ad una guardia giurata dipendente dall’istituto di vigilanza” di cui trattasi.

Il risarcimento dovuto - in termini di danno emergente e di lucro cessante - è stato quindi determinato in misura corrispondente allo stipendio annuo spettante nel 1990, al netto delle imposte sul reddito, ad una guardia giurata, secondo il contratto collettivo di lavoro della categoria, per ogni anno di inoperatività dell’azienda; in rapporto alla somma così determinata, inoltre, è stata prevista una detrazione del 25%, ai sensi dell’art. 1227 cod. civ., per “riconosciuto concorso di colpa del signor C. nella causazione del danno”.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene in parte condivisibili le argomentazioni difensive, prospettate in sede di appello avverso le modalità di quantificazione del danno, in astratto dichiarato risarcibile, ma in concreto non valutato in base a parametri, che p... _OMISSIS_ ...i corretti.

Al fine di valutare i presupposti della valutazione, da effettuare nel caso di specie, sembra opportuno ricordare che la vicenda dedotta in giudizio trae origine, sul piano giuridico, dalla storica pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione 22.7.1999, n. 500 (che ha riconosciuto la risarcibilità del danno per lesione di interessi legittimi) e dalla successiva disposizione legislativa (art. 7 L. n. 205/2000, modificativo dell’art. 7, comma 3 L. n. 1034/71), che ha trasferito al Giudice Amministrativo la cognizione sui giudizi risarcitori, avviati in dipendenza di questioni sostanziali rimesse al medesimo Giudice. La nuova dimensione del risarcimento del danno, rapportata all’emanazione di atti amministrativi illegittimi, presenta alcune peculiarità che rilevano nella situazione in esame: quanto sopra, non tanto sotto il profilo dell’accertamento della colpa (già valutata in primo grado di giudizio, secondo criteri ... _OMISSIS_ ...i nella presente sede di appello - in ordine ai quali cfr. comunque, da ultimo, Cons. St., Ad. Plen., 3.12.2008, n. 13), quanto piuttosto nell’ottica della prova di tale colpevolezza e del danno conseguente. Si deve tenere conto, infatti, dei caratteri peculiari della responsabilità dell’Amministrazione per lesione di interessi legittimi, responsabilità che l’elaborazione giurisprudenziale rende non del tutto coincidente con quella aquiliana, sussistendo anche profili (rilevanti, in particolare, sul piano probatorio) assimilabili a quelli della responsabilità contrattuale, in considerazione dell’interesse protetto di chi instauri un rapporto procedurale con l’Amministrazione al cosiddetto “giusto procedimento”, implicante appunto corretto sviluppo dell’iter procedimentale e - salvo errore scusabile - legittima emanazione del provvedimento finale (cfr., per il principio, Cons. St., sez. V, 2.9.2005, n. 4461).

... _OMISSIS_ ...ottica l’indirizzo giurisprudenziale, secondo cui al privato, danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo, non è richiesto un particolare impegno probatorio per dimostrare la colpa della pubblica amministrazione, operando al riguardo, una volta accertata l’illegittimità dell’atto causativo del danno, la presunzione semplice di cui all’art. 2727 cod. civ., con onere per l’Amministrazione di comprovare - in sostanziale analogia con quanto prescritto in tema di responsabilità contrattuale - la scusabilità dell’errore (per complessità del quadro normativo di riferimento, o contrasti interpretativi sussistenti al riguardo; cfr. in tal senso, per il principio, Cons. St., sez. VI, 5.12.2008, n. 6035, nonché artt. 1218 e 2697 cod. civ.).

In linea con quanto appena indicato, per quanto riguarda la prova del danno subito è ragionevole chiedersi, quindi, se il risarcimento in questione riguardi i soli danni prevedibi... _OMISSIS_ ...n quanto previsto dall’art. 1225 cod. civ.) o anche quelli non prevedibili (tipici della responsabilità aquiliana, in rapporto alla quale risulta applicabile l’art. 2056 cod. civ. - che non richiama il predetto art. 1225 - mentre sono comuni ai due tipi di responsabilità l’estensione del risarcimento sia al danno emergente che al lucro cessante, la possibile valutazione equitativa ed il fattore riduttivo, conseguente ad eventuale concorso del fatto colposo del creditore: artt. 1223, 1226 e 1227 cod. civ.). Ad avviso del Collegio, la prevedibilità del danno è fattore che ben si ascrive alla tipologia di responsabilità in esame, essendo l’interesse legittimo correlativo a norme di azione, che circoscrivono l’operato dell’Amministrazione in vista di risultati, alle cui modalità di perseguimento l’Amministrazione stessa è vincolata, o che - in presenza di margini di discrezionalità - debbono comunque comportare il migliore possibile ... _OMISSIS_ ... dell’interesse, sia pubblico che privato, nel caso concreto: una differenza evidente dal mero comportamento doloso o colposo, che è fonte di danno risarcibile ex art. 2043 cod. civ.

Nella situazione in esame la revoca della licenza, relativa all’attività di vigilanza e sicurezza privata svolta dall’appellante, non poteva che implicare cessazione dell’azienda, con conseguente rapportabilità del danno al valore dell’attività economica in questione, non essendo ipotizzabile alcun risarcimento ...