Giudice amministrativo: termine prescrizionale per il risarcimento dei danni conseguenti a ritardo o inerzia

Escluso (almeno in via tendenziale) che l’azione risarcitoria per danno da silenzio e da ritardo debba essere soggetta al preventivo annullamento di alcun atto e, quindi, al preventivo vittorioso esperimento del ricorso contro il silenzio, resta il problema di individuare il momento a partire dal quale inizia a decorrere il termine di prescrizione per l’azione di risarcimento, nella consapevolezza che il giudice amministrativo adito per il risarcimento debba, preventivamente, valutare l’effettiva inerzia della p.a. (ossia la sussistenza dell’obbligo di provvedere e la condotta inadempiente dell’amministrazione).

La questione cruciale, a questo punto, diventa quella relativa all’individuazione del momento a partire dal quale... _OMISSIS_ ...are il danno da ritardo. Detto in altri termini: quando comincia a decorrere il termine di prescrizione per l’azione di risarcimento dei danni conseguenti al ritardo o all’inerzia? E quindi: a partire da quale momento si ha danno da ritardo risarcibile?

Come detto, secondo l’impostazione dell’Adunanza Plenaria, «il danno da ritardo non è risarcibile di per sé», con la conseguenza che danno da ritardo risarcibile ex art. 2043 c.c. può essere solo quello che determina una lesione dell’aspettativa dell’interesse legittimo al rilascio di provvedimento favorevole e non già il danno da mero inadempimento dell’obbligo di provvedere. In quest’ottica, poi, ritenere che il ritardo nell’emanazione di un at... _OMISSIS_ ...ile comporta conoscere il momento in cui l’atto doveva essere emanato.

La ratio di siffatto ragionamento può essere ravvisata nella necessità di collegare il risarcimento al pregiudizio che il privato ha subito per effetto del ritardo con cui l’amministrazione ha emanato l’atto (secondo il paradigma della responsabilità aquiliana). Ciò significa che, in sostanza, il problema dell’individuazione del momento a partire dal quale si configura il danno da ritardo presuppone, in realtà, una diversa soluzione a seconda che si acceda alla natura paritaria o autoritativa del rapporto tra amministrazione e cittadino ovverosia che si accolga la tesi che qualifica come contrattuale o extracontrattuale (aquiliana) la natura della responsabilità dell... _OMISSIS_ ...razione per lesione di interessi legittimi.

Infatti, nell’ipotesi tradizionale per la quale l’amministrazione risponde del danno da ritardo a titolo di responsabilità extracontrattuale [1], il termine di prescrizione è quinquennale, ma tale termine comincerà a decorrere a partire dal momento in cui il privato effettivamente abbia subito un pregiudizio a causa del ritardo o dell’inerzia della p.a. È possibile, cioè, che nel momento in cui spira il termine dell’amministrazione a provvedere, il privato ancora non abbia subito alcun danno, e pertanto non è a partire da tale evento che può essere calcolato il decorso del tempo per l’instaurazione del giudizio risarcitorio.

Il danno da fatto illecito, come conseguenza i... _OMISSIS_ ...tta del comportamento omissivo dell’amministrazione, può verificarsi anche a distanza di tempo, rispetto al decorso del termine per provvedere che la l. n. 241/1990 impone all’amministrazione, e può essere dovuto proprio al prolungato ritardo con cui l’amministrazione svolge la propria azione (c.d. inerzia perdurante).

Ovviamente, incombe sul privato che instaura il giudizio risarcitorio la prova del pregiudizio subito e del tempo in cui tale pregiudizio sia stato prodotto. Proprio per questa ragione, tende a prevalere in giurisprudenza la tesi che configura il ritardo illegittimo dell’amministrazione nel provvedere sull’istanza del privato come illecito permanente che cessa solo al momento dell’adozione dell’atto che ... _OMISSIS_ ...ocedimento e pone fine all’inadempimento dell’obbligo di conclusione del procedimento imposto dall’art. 2, l. n. 241 del 1990. Ne consegue che il termine di prescrizione della conseguente pretesa risarcitoria comincia a decorrere solo dal momento della cessazione dell’illecito [2].

Viceversa, nel caso in cui si accolga la tesi che individua nel rapporto tra amministrazione e cittadino un vincolo obbligatorio (c.d. contatto amministrativo qualificato) ovvero si riconduca la responsabilità civile della P.A. al paradigma civilistico puro della responsabilità da inadempimento contrattuale [3], l’inerzia dell’amministrazione costituisce un’ipotesi di inadempimento del vincolo (ovvero di ritardo nell’adempimento): in... _OMISSIS_ ...decorrere dal momento in cui spira per l’amministrazione il termine per provvedere, essa è «inadempiente».

Ma è evidente che in questa ipotesi la stessa P.A. risponde del ritardo (o del radicale inadempimento) a titolo di responsabilità contrattuale, sicché trova applicazione il principio dell’inversione dell’onere della prova, di cui all’art. 1218 c.c., con la conseguenza che sarà l’amministrazione a dover provare che il ritardo è dovuto a causa ad essa non imputabile: la prova che il privato danneggiato deve fornire attiene alla misura del risarcimento, alla sua quantificazione in termini monetari, ma non al nesso di causalità tra condotta omissiva dell’amministrazione e pregiudizio subito, poiché esso, in caso... _OMISSIS_ ...ità contrattuale, è in re ipsa.

Infine, il termine di prescrizione secondo questa ricostruzione comincia a decorrere dallo spirare del termine assegnato all’amministrazione per provvedere ed è (quello ordinario) decennale [4].

Laddove dovesse ritenersi che il previo vittorioso esperimento del giudizio ai sensi dell’art. 21-bis, l. Tar integri un elemento costitutivo della fattispecie cagionativa del danno ingiusto, in termini di vera e propria pregiudiziale amministrativa, dovrebbe, di conseguenza, escludersi che il dies a quo della prescrizione inizi a decorrere a far data dal momento in cui si è perfezionato il silenzio-rifiuto da parte dell’amministrazione, che abbia omesso di riscontrare l’istanza del privato nei te... _OMISSIS_ ...o di regolamento, né nel successivo termine di cui all’atto formale di diffida, necessario ai fini della instaurazione dello speciale procedimento giurisdizionale di cui all’art. 21-bis, l. Tar fino all’entrata in vigore della l. n. 15/2005 nella parte in cui ha introdotto l’art. 2, comma 4-bis, l. n. 241/1990.

Se, infatti, si ritiene che, ai fini dell’ammissibilità dell’azione di risarcimento dei danni da ritardo, è pregiudiziale il previo vittorioso esperimento del giudizio avverso il silenzio-rifiuto di cui all’art. 21-bis, dovrebbe necessariamente concludersi nel senso che la fattispecie lesiva non possa ritenersi in concreto realizzata in tutti i suoi presupposti in mancanza di una pronuncia esplicita di accoglim... _OMISSIS_ ...o sul silenzio rifiuto che riconosca, pertanto, l’obbligo di provvedere sulla istanza del privato da parte dell’amministrazione competente [5].

In altri termini, secondo questa tesi, sebbene alla data di formazione del silenzio-rifiuto per scadenza del termine di legge o di regolamento il danno inizia a verificarsi, tuttavia, in applicazione del richiamato principio della pregiudizialità in senso logico del giudizio speciale sul silenzio, in detta data la domanda risarcitoria non potrebbe validamente essere ...


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Autore

Mezzotero Alfonso

Avvocato dello Stato