Il giudice amministrativo: presupposti per la risarcibilità del danno da ritardo

uo;indagine diretta a verificare l’estensibilità della teorica della pregiudiziale al danno da silenzio e da ritardo deve necessariamente prendere le mosse dall’individuazione dei presupposti per la giustiziabilità di pretese risarcitorie aventi ad oggetto danni derivanti non già da determinazioni attizie della P.A., bensì dal silenzio dalla stessa serbato sull’istanza del privato o dal ritardo con cui è stato definito il procedimento.

Orbene, tra le fattispecie di responsabilità della P.A. la dottrina e la giurisprudenza hanno avuto modo di enucleare anche quella correlata al ritardo o al silenzio nella conclusione del procedimento amministrativo.

Tutte le classificazioni del danno da ritardo s’incentrano su... _OMISSIS_ ...nzione tra una prima forma di responsabilità, prospettabile per il solo fatto della violazione dell’obbligo formale di provvedere entro il termine, a prescindere, quindi, dall’esito finale dell’istanza, ed una seconda tipologia di responsabilità, relativa ai danni connessi al mancato o ritardato godimento dell’utilità finale, che presuppone il giudizio prognostico circa la sussistenza del diritto del privato a quel godimento.

Secondo una classificazione elaborata in dottrina [1], il danno da ritardo può essere distinto nelle seguenti tre sottocategorie:
danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento legittimo e favorevole dopo l’annullamento di un precedente atto illegittimo sfavorevole;
... _OMISSIS_ ...to dalla mera tardività con cui è stato emanato un provvedimento legittimo e sfavorevole;
danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento legittimo ma sfavorevole.
Secondo questa tesi le tre ipotesi sono nettamente distinte tra loro: nel primo caso si tratta di una responsabilità da provvedimento, essendo il danno provocato dall’illegittimo diniego (che andrà, quindi, impugnato entro l’ordinario termine decadenziale) e dal conseguente ritardo nell’emanazione del provvedimento richiesto; le altre due ipotesi riguardano, invece, danni (da ritardo procedimentale) non direttamente causati da provvedimenti illegittimi, poiché in entrambi i casi i provvedimenti sono legittimi.

Secondo la tripartizione fatta ... _OMISSIS_ ...iurisprudenza [2], al c.d. danno da ritardo possono essere ricondotte tre ipotesi diverse tra di loro, incentrate, le prime due, sul provvedimento tardivo rispetto ai tempi procedimentali, la terza sul rifiuto di provvedere:
adozione tardiva di un provvedimento legittimo, ma sfavorevole al destinatario;
adozione del provvedimento richiesto, favorevole all’interessato, ma emesso in ritardo;
inerzia, e dunque mancata adozione del provvedimento richiesto.
Nel caso di inerzia, il privato, attivando la specifica tutela di cui all’art. 21-bis, l. Tar, può conseguire il provvedimento espresso (che, comunque, non può essere emesso direttamente dal giudice, come chiarito dalla giurisprudenza) [3].

... _OMISSIS_ ...onseguimento del provvedimento espresso, ancorché favorevole, lascia comunque in vita un possibile profilo di danno, in relazione al ritardo con il quale il provvedimento è stato conseguito. È evidente, in questo caso, che il ritardo nell’emanazione del provvedimento favorevole all’istante vale a connotare in termini di illegittimità l’attività della P.A..

In ogni caso, in tale ipotesi, pur essendo superfluo il giudizio prognostico, non è sufficiente il solo accertamento del ritardo per la statuizione circa l’obbligo del risarcimento del danno, essendo necessario scrutinare le ragioni del ritardo, vale a dire accertare se l’amministrazione non ha rispettato il termine finale del procedimento per dolo o colpa, ovvero se la sua ine... _OMISSIS_ ...nersi giustificata. In ordine alla non imputabilità delle cause del ritardo, la giurisprudenza puntualizza che «l’Amministrazione non può addurre a giustificazione del proprio obbligo di provvedere rimasto inadempiuto un fatto interno alla sua organizzazione, al punto da farlo assurgere addirittura a causa di forza maggiore ossia una vis cui resisti non potest in grado di far venir meno il suo dovere istituzionale di provvedere.

D’altronde, anche secondo il diritto comune per “causa non imputabile” - ai sensi dell’art. 1218 cod. civ. - in grado di esonerare il debitore da responsabilità da inadempimento deve intendersi quell’impedimento assolutamente imprevedibile ed estraneo alla sfera del debitore, cioè tale che egl... _OMISSIS_ ...otuto in alcun modo prevedere e controllare, mentre ogni altro evento tale da rendere più oneroso o difficoltoso l’adempimento non potrebbe, in ogni caso, esentare il debitore da responsabilità facendo venir meno l’inadempimento colpevole» [4].

Situazione analoga a quella sopra indicata si verifica nell’ipotesi in cui il provvedimento favorevole all’istante interviene con ritardo (senza che il privato agisca avverso l’iniziale inerzia dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 21-bis, l. Tar): si pensi al caso del rilascio tardivo di un permesso di costruire, in relazione al quale sono prospettabili i danni consistenti nell’aumento dei costi del materiale di costruzione, dovuti al decorso del tempo ovvero an... _OMISSIS_ ...o in ritardo di una concessione demaniale per una stagione ormai trascorsa.

Anche in questo caso, in sede di pretesa risarcitoria per danno da ritardo, il G.A. non deve limitarsi al solo accertamento dell’illegittimità del provvedimento (per violazione del termine procedimentale), ma deve estendere la sua indagine alla valutazione della colpa della P.A., intesa come apparato. Peraltro, atteso che secondo l’orientamento giurisprudenziale di cui si darà infra, la fattispecie risarcitoria non si esaurisce nel superamento dei termini procedimentali, la pretesa relativa al danno da ritardo va, ad esempio, esclusa in ragione della particolare complessità della fattispecie e del sopraggiungere di evenienze non imputabili all’amministrazione, che in... _OMISSIS_ ...dere la sussistenza del requisito soggettivo della colpa in capo all’amministrazione stessa [5].

Tale avviso è, del resto, espresso da autorevole dottrina togata [6], secondo cui: «in un’ottica - non infrequente - di collaborazione tra il richiedente e l’amministrazione, può anche accadere che il termine sia superato non per anomalie dell’azione amministrativa, ma o per obiettive esigenze o perché lo stesso richiedente - consapevole della complessità del caso - anche informalmente svolge opera di persuasione sulla accoglibilità della istanza, tale da indurre l’amministrazione ad una maggiore ponderazione». Occorre, quindi, che il ritardo sia dipeso da un comportamento inescusabile; in tal caso, sussisterà l’el... _OMISSIS_ ...lpevolezza dell’apparato amministrativo (la rimproverabilità del ritardo).

Controversa (fino al recente arresto dell’Adunanza Plenaria) è apparsa la questione se competa la tutela risarcitoria laddove l’amministrazione adotti un provvedimento sfavorevole, legittimo, ma con ritardo rispetto ai tempi ordinari del procedimento: è questa l’ipotesi del c.d. da ritardo mero, che s’identifica nella lesione ...


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Autore

Mezzotero Alfonso

Avvocato dello Stato