Il giudice amministrativo: presupposti per la risarcibilità del danno da ritardo

uo;indagine diretta a verificare l’estensibilità della teorica della pregiudiziale al danno da silenzio e da ritardo deve necessariamente prendere le mosse dall’individuazione dei presupposti per la giustiziabilità di pretese risarcitorie aventi ad oggetto danni derivanti non già da determinazioni attizie della P.A., bensì dal silenzio dalla stessa serbato sull’istanza del privato o dal ritardo con cui è stato definito il procedimento.

Orbene, tra le fattispecie di responsabilità della P.A. la dottrina e la giurisprudenza hanno avuto modo di enucleare anche quella correlata al ritardo o al silenzio nella conclusione del procedimento amministrativo.

Tutte le classificazioni del danno da ritardo s’incentrano sulla netta disti... _OMISSIS_ ... dell’istanza, ed una seconda tipologia di responsabilità, relativa ai danni connessi al mancato o ritardato godimento dell’utilità finale, che presuppone il giudizio prognostico circa la sussistenza del diritto del privato a quel godimento.

Secondo una classificazione elaborata in dottrina [1], il danno da ritardo può essere distinto nelle seguenti tre sottocategorie:
danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento legittimo e favorevole dopo l’annullamento di un precedente atto illegittimo sfavorevole;
danno provocato dalla mera tardività con cui è stato emanato un provvedimento legittimo e sfavorevole;
danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento legittimo ma sfavorevole.
... _OMISSIS_ ...he andrà, quindi, impugnato entro l’ordinario termine decadenziale) e dal conseguente ritardo nell’emanazione del provvedimento richiesto; le altre due ipotesi riguardano, invece, danni (da ritardo procedimentale) non direttamente causati da provvedimenti illegittimi, poiché in entrambi i casi i provvedimenti sono legittimi.

Secondo la tripartizione fatta propria dalla giurisprudenza [2], al c.d. danno da ritardo possono essere ricondotte tre ipotesi diverse tra di loro, incentrate, le prime due, sul provvedimento tardivo rispetto ai tempi procedimentali, la terza sul rifiuto di provvedere:
adozione tardiva di un provvedimento legittimo, ma sfavorevole al destinatario;
adozione del provvedimento richiesto, favorevole all’inter... _OMISSIS_ ...o;art. 21-bis, l. Tar, può conseguire il provvedimento espresso (che, comunque, non può essere emesso direttamente dal giudice, come chiarito dalla giurisprudenza) [3].

Tuttavia, il conseguimento del provvedimento espresso, ancorché favorevole, lascia comunque in vita un possibile profilo di danno, in relazione al ritardo con il quale il provvedimento è stato conseguito. È evidente, in questo caso, che il ritardo nell’emanazione del provvedimento favorevole all’istante vale a connotare in termini di illegittimità l’attività della P.A..

In ogni caso, in tale ipotesi, pur essendo superfluo il giudizio prognostico, non è sufficiente il solo accertamento del ritardo per la statuizione circa l’obbligo del risarcimento del danno, essendo n... _OMISSIS_ ...nersi giustificata. In ordine alla non imputabilità delle cause del ritardo, la giurisprudenza puntualizza che «l’Amministrazione non può addurre a giustificazione del proprio obbligo di provvedere rimasto inadempiuto un fatto interno alla sua organizzazione, al punto da farlo assurgere addirittura a causa di forza maggiore ossia una vis cui resisti non potest in grado di far venir meno il suo dovere istituzionale di provvedere.

D’altronde, anche secondo il diritto comune per “causa non imputabile” - ai sensi dell’art. 1218 cod. civ. - in grado di esonerare il debitore da responsabilità da inadempimento deve intendersi quell’impedimento assolutamente imprevedibile ed estraneo alla sfera del debitore, cioè tale che egli non avrebbe p... _OMISSIS_ ...facendo venir meno l’inadempimento colpevole» [4].

Situazione analoga a quella sopra indicata si verifica nell’ipotesi in cui il provvedimento favorevole all’istante interviene con ritardo (senza che il privato agisca avverso l’iniziale inerzia dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 21-bis, l. Tar): si pensi al caso del rilascio tardivo di un permesso di costruire, in relazione al quale sono prospettabili i danni consistenti nell’aumento dei costi del materiale di costruzione, dovuti al decorso del tempo ovvero ancora al rilascio in ritardo di una concessione demaniale per una stagione ormai trascorsa.

Anche in questo caso, in sede di pretesa risarcitoria per danno da ritardo, il G.A. non deve limitarsi al so... _OMISSIS_ ... Peraltro, atteso che secondo l’orientamento giurisprudenziale di cui si darà infra, la fattispecie risarcitoria non si esaurisce nel superamento dei termini procedimentali, la pretesa relativa al danno da ritardo va, ad esempio, esclusa in ragione della particolare complessità della fattispecie e del sopraggiungere di evenienze non imputabili all’amministrazione, che inducono ad escludere la sussistenza del requisito soggettivo della colpa in capo all’amministrazione stessa [5].

Tale avviso è, del resto, espresso da autorevole dottrina togata [6], secondo cui: «in un’ottica - non infrequente - di collaborazione tra il richiedente e l’amministrazione, può anche accadere che il termine sia superato non per anomalie dell’azione ammi... _OMISSIS_ ...e da indurre l’amministrazione ad una maggiore ponderazione». Occorre, quindi, che il ritardo sia dipeso da un comportamento inescusabile; in tal caso, sussisterà l’elemento della colpevolezza dell’apparato amministrativo (la rimproverabilità del ritardo).

Controversa (fino al recente arresto dell’Adunanza Plenaria) è apparsa la questione se competa la tutela risarcitoria laddove l’amministrazione adotti un provvedimento sfavorevole, legittimo, ma con ritardo rispetto ai tempi ordinari del procedimento: è questa l’ipotesi del c.d. da ritardo mero, che s’identifica nella lesione dell’interesse procedimentale (e, dunque, non collegata al bene della vita) del privato alla tempestiva conclusione del procedimento, nel termine ... _OMISSIS_ ...colare, la questione, strettamente collegata al problema più generale della natura giuridica della responsabilità da illecito della P.A., se, rispetto al bene della vita, vi sia un distinto e autonomo interesse del soggetto nel rapporto con l’amministrazione, vale a dire l’interesse alla tempestività dell’agire amministrativo, risarcibile a prescindere dalla possibilità di conseguire o meno il bene della vita richiesto ed indipendentemente dalla successiva emanazione e dal contenuto del provvedimento oggetto dell’istanza.

In quest’ottica si muoveva l’art. 17, comma 1, lett. f), l. n. 59 del 1997, che ipotizzava «forme di indennizzo automatico e forfettario», pur se a favore del richiedente, qualora l’amministrazione non a... _OMISSIS_ ...a delega conferita dalla citata legge, né sono state assunte, dopo la scadenza dei termini assegnati al legislatore delegato, iniziative per la emanazione di una nuova legge di delega con lo stesso contenuto o per la proroga del termine.

In questa direzione sembrerebbe muoversi un recente d.d.l. c.d. Nicolais (A.S. 1859), approvato dal Consiglio dei Ministri in data 22 settembre 2006, recante norme in materia di efficienza delle amministrazioni pubbliche e di riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese, che prevede una tutela indennitaria e risarcitoria del privato a fronte della violazione da parte dell’amministrazione dei termini procedimentali, disancorata dalla necessaria dimostrazione della spettanza del bene della vita, così concepen... _OMISSIS_ ...pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, co. 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto. 2. Indipendentemente dal risarcimento del danno di cui al co. 1 e con esclusione delle ipotesi in cui il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento dell’istanza, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento, le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, co. 1-ter, corrispondono ai soggetti istanti, per il mero ritardo, una somma di denaro stabilita in misura fissa ed eventualmen... _OMISSIS_ ...bile il danno da ritardo indipendentemente dalla fondatezza della pretesa azionata dal privato con l’istanza. In altri termini, occorre stabilire se l’affidamento del privato nella certezza dei tempi dell’azione amministrativa sia meritevole di tutela in sé, a prescindere dal conseguimento dell’utile finale cui l’istanza era preordinata [7].

Parte della dottrina [8] ritiene ipotizzabile la responsabilità della P.A. per il solo fatto del ritardo, in assenza quindi di ogni indagine sulla spettanza del bene della vita o dell’utilità finale, rilevando che «non è ontologicamente corretto limitare le lesioni dell’interesse legittimo al solo provvedimento (allorché esso sia, non solo illegittimo, ma anche sfavorevole). Ogni violazio... _OMISSIS_ ...gli interessi (finali), per ciò stesso lede l’interesse legittimo, anche se l’azione amministrativa si conclude in un provvedimento sfavorevole (e legittimo). L’inerzia, il ritardo nell’adozione del provvedimento, l’andamento contraddittorio, confuso, inutilmente gravoso dell’amministrazione provocano la lesione dell’interesse legittimo, allo stesso modo in cui provoca lesione il provvedimento finale sfavorevole» [9].

Altra dottrina [10], sviluppando queste osservazioni, ha acutamente osservato che è da evitare ogni confusione tra la natura procedimentale della regola violata (quella, appunto, al rispetto dei termini procedimentali) e gli interessi che quella stessa regola vuole proteggere; in tal senso, si richiama la discip... _OMISSIS_ ...on gli altri concorrenti, il che, tuttavia, non impedisce al giudice di ravvisarvi un bene della vita, direttamente tutelato dalla disciplina della gara.

Altrettanto, ritiene questa dottrina di poter affermare con riferimento alla disciplina del termine del procedimento, che è diretta a fornire certezza temporale all’istante in ordine ad ogni aspetto della sua partecipazione al procedimento: l’impegno di risorse, la rinuncia ad altre opportunità, l’esigenza di avvalersi di circostanze favorevoli che non abbiano durata indefinita, ecc. Pertanto, conclude questa dottrina, anche queste situazioni, aventi senz’altro dimensione sostanziale, diverse da quella diretta al conseguimento dell’utilità finalità, meritano adeguata protezione risarcitoria.
... _OMISSIS_ ...ogmatica della responsabilità della P.A. come responsabilità da contatto o paracontrattuale, più vicina a quella contrattuale che a quella aquiliana, che scaturisce dalla violazione dei doveri funzionali di legalità, imparzialità ed efficienza gravanti sull’amministrazione, analoghi agli obblighi di protezione nelle obbligazioni di diritto privato e svincola la tutela risarcitoria dal giudizio sulla spettanza del bene della vita o della chance di conseguirlo, concentrandosi sugli obblighi procedimentali, in cui il contatto qualificato si concreta [11].

La tutela risarcitoria, secondo questa ricostruzione, viene, quindi, accordata in relazione alla violazione degli obblighi procedimentali, tra cui quello alla definizione tempestiva del procedimento amministrativo, a pr... _OMISSIS_ ...zione e l’amministrato da cui scaturisce un affidamento meritevole di tutela, che prescinde dalla sicura acquisizione del bene della vita e la cui violazione dà titolo ad un risarcimento nei limiti del c.d. interesse negativo, correlato all’eliminazione della situazione di incertezza determinata dal comportamento della P.A. e non già all’utilità finale che il privato aspirava a conseguire con la presentazione dell’istanza [12]. L’apertura di un procedimento amministrativo determinerebbe il sorgere fra l’amministrazione ed il soggetto privato di un rapporto giuridico autonomo, a struttura complessa, nel cui ambito si formerebbero a carico del soggetto pubblico dei veri e propri obblighi di protezione della sfera del privato a cui sarebbero correlati spec... _OMISSIS_ ...azione eserciti i propri poteri autoritativi espressamente e nei tempi prefissati, come espressamente sancito dall’art. 2, l. n. 241 del 1990, al quale corrisponderebbe una posizione debitoria del soggetto pubblico attributario del relativo potere, il cui inadempimento determinerebbe una responsabilità da contatto, ossia contrattuale della P.A. verso il privato. In tal modo si riconduce il danno risarcibile non alla perdita dell’utilità sostanziale cui il privato aspira, ma all’inadempimento del rapporto che si genererebbe in relazione all’obbligo imposto dall’art. 2, attribuendo pertanto autonomo rilievo risarcitorio, indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse finale, all’obbligo dell’amministrazione di rispettare il termine del pr... _OMISSIS_ ... della vita, la cui lesione può dar luogo a risarcimento, concludendo nel senso che l’unico bene della vita tutelabile in sede risarcitoria è quello cui si correla l’istanza presentata all’amministrazione, rimasta inevasa ovvero evasa con ritardo. Dunque, la spettanza del bene della vita costituisce presupposto essenziale del danno da ritardo. L’interesse pretensivo suscettibile di tutela risarcitoria è solo quello al conseguimento dell’utilità finale richiesta con l’istanza o, in altri termini, al rilascio di un provvedimento vantaggioso per l’istante. Secondo questa impostazione, pertanto, suscettibile di danno è la sola perdita o diminuzione patrimonialmente rilevante correlata alla titolarità di una situazione soggettiva su un bene determinato ... _OMISSIS_ ...rsquo;arresto dell’arresto della Plenaria, la giurisprudenza di primo grado si è mostrata decisamente critica verso la tesi della risarcibilità del danno da ritardo mero.

In tal senso si è chiaramente espressa Tar Puglia, Bari, sez. II, 13 gennaio 2005, n. 56 [13]: «in primo luogo va osservato come la formula “danno da ritardo” sia un sintagma, un’entità di sintesi in cui sono inglobati il “diritto” ad una prestazione (la tempestiva conclusione del procedimento) e l’interesse al bene della vita che l’esecuzione della prestazione soddisfa (il rilascio del provvedimento).

Tale entità soffre, però, intrinseca cesura: al diritto di prestazione non corrisponde l’interesse sostanziale finale, ma solo quel... _OMISSIS_ ... Il fatto illecito produce l’obbligazione risarcitoria se ed in quanto esista una lesione da riparare. Pertanto, il danno da ritardo non è risarcibile di per sé. Danno da ritardo risarcibile ex art. 2043 c.c. può essere solo quello che determina una lesione dell’aspettativa (di interes...