Il giudice amministrativo: danno da omessa ripianificazione delle zone bianche

Tuttavia, il quadro giurisprudenziale sembra lontano dal trovare un assetto definito, sol che si consideri che l’operatività del meccanismo della pregiudiziale amministrativa è stata affermata recentemente dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato [1] e della Suprema Corte [2] in relazione al danno da comportamento omissivo dell’amministrazione per mancata nuova regolamentazione urbanistica dell’area di proprietà del privato istante a seguito della scadenza dei vincoli preordinati all’esproprio o aventi contenuto sostanzialmente espropriativo [3].

Alla scadenza del quinquennio di efficacia del vincolo urbanistico, in assenza di reiterazione, la giurisprudenza amministrativa maggioritaria afferma l’assoggettabilità delle relat... _OMISSIS_ ...isciplina delle cc.dd. «zone bianche» [4]. Ciò in quanto, per un verso, la scadenza del termine quinquennale di operatività dei vincoli previsti dagli strumenti urbanistici generali in caso di mancata approvazione dei necessari strumenti attuativi determina la perdita di efficacia ex nunc e, per altro verso, è escluso che possa rivivere la disciplina urbanistica anteriore all’imposizione del vincolo [5].

In altri termini, essendo stata abrogata la disciplina urbanistica precedente e divenuta inefficace quella sopravvenuta, la zona soggetta a vincolo decaduto deve ritenersi soggetta alla disciplina prevista dall’art. 4, ult. comma, l. 28 gennaio 1977, n. 10, che disciplina l’utilizzabilità dei terreni nei comuni privi di strumen... _OMISSIS_ ...generali: la norma è volta a dettare un disciplina transitoria e con finalità di salvaguardia, in relazione ai casi in cui manchi un’apposita disciplina urbanistica [6].

La giurisprudenza ha, altresì, precisato che l’applicazione della disciplina relativa ai comuni privi di regolamentazione urbanistica non fa venir meno l’obbligo del comune di procedere, al più presto, all’integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante ovvero all’approvazione di un nuovo piano regolatore generale [7].

L’amministrazione, a fronte di un vincolo ormai decaduto può anche disporne la rinnovazione, con idonea motivazione; tuttavia, non può rimanere inerte sacrificando indeterminatamente gli interessi del privato, ... _OMISSIS_ ...ondo costante giurisprudenza, anche gli atti amministrativi generali di pianificazione e programmazione sono assoggettati al dovere di conclusione del procedimento di cui all’art. 2, l. n. 241 del 1990 [8]. Al riguardo, ritiene la giurisprudenza che, a fronte di una richiesta di ripianificazione di un’area soggetta a vincolo di inedificabilità ormai decaduto, la P.A. è tenuta ad adottare un provvedimento decisorio, dovendo comunque concludere - ai sensi degli artt. 2 e 3, l. n. 241 del 1990 - il procedimento ad istanza di parte con l’adozione di un provvedimento espresso.

La decadenza dei vincoli, determinando una situazione di inedificabilità pressoché assoluta, ha carattere provvisorio, dovendo l’Amministrazione procedere il più rap... _OMISSIS_ ...ile all’obbligatoria integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante, potendo il privato, nell’inerzia della Amministrazione, promuovere interventi sostitutivi oppure agire in via giurisdizionale, seguendo il procedimento del silenzio-rifiuto [9].

Peraltro, la giurisprudenza, ha, di recente, puntualizzato che, nel caso di decadenza dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o che comunque incidano significativamente sul valore economico della proprietà privata, l’obbligo del Comune di procedere alla nuova pianificazione dell’area rimasta priva di disciplina urbanistica non richiede l’iniziativa di parte, ma va ricondotto al novero degli adempimenti attivabili d’ufficio, in quanto risponde prioritar... _OMISSIS_ ...lico e generale interesse alla definizione di un razionale ed ordinato assetto del territorio, che tenga conto ed assicuri la salvaguardia dei valori culturali, urbanistici ed ambientali ivi esistenti.

Pertanto, l’Amministrazione è tenuta, senza che si ravvisi la necessità di esserne sollecitata da un’apposita istanza del privato interessato, ad avviare il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica [10]. In tal caso, essendo l’obbligo della P.A. di provvedere imposto d’ufficio dai principi generali che presiedono all’esercizio dell’azione amministrativa, deve ritenersi che, ai fini della formazione del provvedimento tacito di silenzio-rifiut... _OMISSIS_ ...non sia indispensabile la previa presentazione di un’istanza da parte del soggetto interessato, ma sia, tutt’al più, richiesta la sola notifica di un atto di diffida e messa in mora dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 25, comma 1 e 2, d.P.R. n. 3 del 1957 [11].

La giurisprudenza nega, quindi, che la disciplina edificatoria propria della zona bianca possa, per un verso, costituire un beneficio completo per colui che intende costruire e, per altro verso, possa configurarsi quale pretesto per l’amministrazione per esimersi dal proprio fondamentale obbligo di imprimere specifiche destinazioni alle diverse aree del territorio comunale mediante un assetto coerentemente pianificato [12].

Peraltro, la ripianificazio... _OMISSIS_ ...rea alla scadenza del vincolo si rende necessaria anche in ragione dell’eventuale sopravvenire di esigenze pubbliche, diverse da quelle poste a fondamento dell’originario assetto urbanistico, che impongano il divieto sull’area, nella quale il precedente vincolo sia decaduto, anche dell’edificazione propria delle cc.dd. zone bianche.

Come si nota, la tutela offerta al proprietario dell’area inutilmente vincolata si traduce nel riconoscimento di un interesse legittimo pretensivo alla riqualificazione dell’area da parte dell’amministrazione, con la precisazione che, comunque, «in capo al proprietario inciso dalla reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo non è ravvisabile alcun affidamento speci... _OMISSIS_ ...o che l’area era già soggetta a vincolo, con la conseguenza che non è comunque configurabile una aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’Amministrazione, ma solo un’aspettativa generica ad una reformatio in melius analoga a quella di ogni altro proprietario che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile» [13].

Pertanto, in caso di omissione dell’Autorità comunale all’obbligo di dettare una nuova disciplina urbanistica a seguito della decadenza dei vincoli a contenuto espropriativo, la lesione del bene della vita s’identifica non già nello jus aedificandi, bensì nell’interesse alla certezza in ordine alle possibilità di ... _OMISSIS_ ...onale utilizzazione della proprietà, atteso che la provvisorietà del regime urbanistico caratterizzato dall’applicazione dei limiti di salvaguardia di cui all’art. 4, ult. comma, l. n. 10/1977, previsti da tale norma per le aree bianche, se da un lato non elimina una redditività del fondo diverso dallo sfruttamento edilizio, dall’altro non crea nel proprietario alcuna aspettativa in ordine al conferimento di particolari qualità edificatorie oltre quei limiti e, ancor meno, riguardo a possibili lottizzazioni [14].

Nell’ipote...


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Autore

Mezzotero Alfonso

Avvocato dello Stato