Consiglio Stato, sez. VI, 12 marzo 2004 n. 1261

Allegato 1 - Consiglio Stato, sez. VI, 12 marzo 2004 n. 1261 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente


DECISIONE sul ricorso (n. 12008/2001 R.G.) proposto da A.A.,
A.M.G., A.M.A., M.M., M.M., rappresentati e difesi dall’avv. Piero G. Relleva ed
elettivamente domiciliati in Roma, Viale Mazzini n. 142;
contro
il Ministero dei beni culturali e ambientali, in persona del
Ministero in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è
per legge domiciliato, nonché il Comune di Oria, in persona del
Sindaco in carica, n.c.;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia -
Sezione di Lecce, I - n. 5599 del giorno 28 settembre... _OMISSIS_ ...isto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei beni
culturali e ambientali;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Viste le relazioni dei consulenti tecnici, di ufficio e di parte;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 24 febbraio 2004, il Cons.
Roberto Garofoli ed uditi, altresì, l’avv. Relleva e l’avv. dello
Stato Sabelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO Con il ricorso proposto in primo grado gli appellanti hanno impugnato l’ordinanza sindacale di sospensione dei lavori assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22.12.1995, nonché il presupposto decreto del Ministero dei beni culturali e ambientali del 6.10.1996, con il quale i beni di proprietà degli stessi appellanti sono stati dichiarati di notev... _OMISSIS_ ...ubblico. Hanno, inoltre, formulato con motivi aggiunti domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti per la sospensione dei lavori, oltre che per il prospettato aumento dei costi di realizzazione dell’opera imputabile al differimento temporale dei lavori di costruzione.
Con la sentenza gravata, il Giudice di primo grado, riconosciuta l’illegittimità del provvedimento impositivo del vincolo, assunto sulla base di una raffigurazione della realtà considerata (all’esito della disposta consulenza tecnica) “se non distorta, quantomeno trasfigurata”, ha invece respinto la domanda risarcitoria reputata sfornita nel necessario supporto probatorio.

Nel dettaglio, quanto al danno emergente, dai ricorrenti identificato nei maggiori costi di costruzione, presumibilmente lievitati rispetto alla data di sospensione dei lavori, il primo Giudice ha escluso la possibilità di procedere ad una loro quantificazione per il tramite d... _OMISSIS_ ...cnico, in assenza di un’iniziativa probatoria dei ricorrenti.
Quanto, invece, al lucro cessante il Giudice di prime cure ha rimarcato la mancata dimostrazione dell’esistenza di precise proposte di acquisto o locazione o comunque la mancata allegazione di attendibili indagini di mercato circa il fabbisogno abitativo del territorio: elementi, quelli indicati, ritenuti necessari per provare la concreta verificazione di un danno quale conseguenza della mancata disponibilità dell’immobile da rivendere o locare.
Avverso la sentenza ricorre l’appellante sostenendo di aver provato, ancorché con modalità valutabili dal Giudice, tanto il danno emergente costituito dalla differenza in aumento del costo di realizzazione delle opere originariamente assentite, quanto il lucro cessante consistente nella mancata disponibilità degli immobili destinati alla vendita e, pertanto, nella mancata realizzazione del beneficio economico.

Con or... _OMISSIS_ ... /2003 è stato nominato consulente tecnico di ufficio al quale è stato chiesto di quantificare:
1. l’aumento nei costi di costruzione intervenuto nel periodo compreso tra la data di adozione del provvedimento di sospensione e quella di pubblicazione della sentenza di primo grado;
2. il danno derivante dalla mancata disponibilità, per il lasso di tempo suindicato, delle unità abitative realizzate, tenendo conto del fabbisogno abitativo nel mercato territoriale di riferimento, oltre che dei prezzi medi di compravendita delle stesse.
Esaurite le operazioni peritali, sono state depositate le relazioni del consulente tecnico di ufficio, Prof. Saverio Miccoli, nonché quelle di parte, a firma dell’Ing. Giuseppe Vecchi per i ricorrenti e dell’arch. Marisa Bonfatti Paini per il Ministero dei beni culturali e ambientali.
All’udienza del 24 febbraio 2004 la causa è stata trattenuta per la decisione.


DIRITTO... _OMISSIS_ ... è fondato e va pertanto accolto nei termini di seguito espressi.
2. E’ opportuno preliminarmente precisare che nella specie il danno di cui i ricorrenti invocano il ristoro, pur connesso al ritardo che i provvedimenti contestati in primo grado hanno implicato nell’esplicazione dell’attività costruttiva, già assentita con la sospesa concessione edilizia, presenta connotazioni nettamente diverse da quelle tipiche del danno da ritardo. Volendo utilizzare le classificazioni oramai tradizionali dell’interesse pretensivo e di quello oppositivo, può dirsi, infatti, che il danno c.d. da ritardo è normalmente individuato nella lesione di un interesse legittimo pretensivo, cagionata dal ritardo con cui la P.A. ha emesso il provvedimento finale, inteso ad ampliare la sfera giuridica del privato; viceversa nella specie i ricorrenti agiscono per ottenere il ristoro del pregiudizio asseritamene subito in conseguenza dell’illegittima compressione d... _OMISSIS_ ... cui erano già titolari, in quanto destinatari del titolo concessorio abilitante la sospesa attività edificatoria.

I ricorrenti, in sostanza, non agiscono per ottenere il ristoro del ritardo illegittimo con cui la P.A. avrebbe, in ipotesi, emanato un provvedimento ampliativo della loro sfera giuridica; al contrario, in quanto già titolari di un’iniziale posizione qualificata (rappresentata dal diritto a svolgere - sul presupposto del rilascio, in loro favore, di regolare concessione edilizia- lavori di costruzione di taluni immobili), fanno valere la pretesa ad essere risarciti del danno da disturbo, subito a causa dell’intervenuta adozione del decreto del Ministero dei beni culturali e ambientali del 6.10.1996, con il quale i beni di proprietà degli stessi appellanti sono stati dichiarati di notevole interesse pubblico, e della conseguente ordinanza sindacale di sospensione dei lavori assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22.12.1995.|... _OMISSIS_ ..., pertanto, di una situazione diversa da quella solitamente posta a fondamento del postulato diritto al risarcimento del danno cd. da ritardo, e caratterizzata dalla lesione di un interesse di tipo cd. oppositivo consistente nella pretesa a non essere “disturbato” nel libero esercizio delle facoltà inerenti al diritto dominicale.

Della descritta consistenza della situazione soggettiva asseritamene compromessa è necessario tener conto nel vagliare la fondatezza della proposta domanda risarcitoria e nell’accertare quindi: 1) se la P.A. abbia agito, nella vicenda in esame, in violazione di norme e principi dall’ordinamento; 2) se la condotta pubblica sia qualificabile come colposa; 3) se, infine, sussista il necessario nesso eziologico tra la condotta e il danno.
Presenti gli indicati elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità, sarà ancora necessario procedere alla quantificazione del pregiudizio ristorabile.
... _OMISSIS_ ...ratta di accertamento, come noto, rimesso al Giudice amministrativo sulla scorta del quadro normativo delineato dal d. lgs. n. 80/1998 e dalla L. n. 205/2000 in omaggio ad esigenze di concentrazione processuale che, tanto più se considerate dal punto di vista del soggetto asseritamene leso, appaiono ormai irrinunciabili.
Si consideri, infatti, che, prima delle importanti novità apportate in punto di giurisdizione dai citati interventi legislativi, la giurisprudenza di Cassazione aveva ammesso, sia pure dopo non poche oscillazioni, il risarcimento del danno da compromissione degli interessi di tipo oppositivo (ancorché trasfigurati in termini di diritti risorti), riconducendo tuttavia la relativa vicenda processuale entro un tipico e quanto mai defatigante schema bifasico (annullamento dell’atto lesivo / riespansione del diritto / risarcimento del diritto illegittimamente compresso) che vedeva il necessario coinvolgimento tanto del g. a. -nella fase del... _OMISSIS_ ...- quanto del g. o. -nella successiva vicenda risarcitoria-.

Particolarmente pregnanti le affermazioni contenute nella sentenza Cass. Civ., Sez. Un., 19 marzo 1997, n. 2436, secondo cui “una volta emanata dal giudice amministrativo una pronuncia definitiva di annullamento per illegittimità del provvedimento di revoca o di decadenza della concessione amministrativa, deve riconoscersi azione davanti al giudice ordinario per conseguire il ristoro dei danni derivanti da quell’atto illegittimo, a prescindere dalla ragione dell’illegittimità medesima, atteso che la posizione del suddetto titolare, avendo natura di diritto soggettivo, prima del provvedimento di decadenza, riacquista questa consistenza per effetto del venir meno retroattivamente dell’affievolimento scaturito dal provvedimento stesso, in conseguenza del suo annullamento”. Ed invero, “qualora il provvedimento di concessione sia stato annullato o revocato dal medesi... _OMISSIS_ ...o;aveva emanato e di questo ulteriore provvedimento amministrativo, riconosciuto illegittimo, sia stato poi pronunciato l’annullamento dal competente giudice amministrativo, non può negarsi il diritto al risarcimento del danno a favore del concessionario, perché costui, essendo in origine beneficiario di un provvedimento dal quale gli era derivato un vero e proprio diritto soggettivo, è titolare di una posizione che riceve piena tutela da parte dell’ordinamento giuridico. E a questa conclusione perviene la giurisprudenza quando afferma che l’annullamento dal parte del giudice amministrativo dell’atto, che aveva determinato l’affievolimento del diritto soggettivo del privato, ne rimuove gli effetti e, rendendo configurabile una lesione del diritto soggettivo per fatto illegittimo della pubblica amministrazione, opera quale presupposto necessario dell’azione di risarcimento (v., da ultimo, Cass. 9 giugno 1995 n. 6542; cfr. pure Cass... _OMISSIS_ ...aggio 1994 n. 5210)”.

Si trattava, tuttavia, di complicazione processuale non più coniugabile, da un lato, con il superamento della concezione soggettiva dell’illecito aquiliano (definitivamente sancito dalle Sezioni unite, per quel che attiene ai rapporti tra privati e Amministrazioni, con la citata sentenza n. 500/1999) e, dall’altro, sul versante applicativo, con la rimarcata esigenza di concentrazione processuale.

2. Ciò posto, occorre verificare la sussistenza, distintamente per ciascuna delle due Amministrazioni chiamate in causa dai ricorrenti, dei singoli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità prospettata dai ricorrenti nell’invocare il ristoro del danno che sostengono di avere subito per effetto dell’intervenuta adozione del decreto del Ministero dei Beni culturali e ambientali del 6 ottobre 1996, con cui sono stati dichiarati di notevole interesse pubblico i beni degli appellanti, e d... _OMISSIS_ ... ordinanza del Sindaco di Oria n. 119 del 16 dicembre 1996, di sospensione dei lavori già assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22 dicembre 1995.

Con riferimento al primo dei tre indicati elementi, le Sezioni Unite hanno sostenuto la sufficienza dell’illegittimità del provvedimento lesivo, senza pretendere, diversamente che per l’ipotesi di lamentata lesione di interessi pretensivi, un giudizio prognostico: sullo sfondo l’assunto secondo cui la preesistenza del bene della vita al provvedimento è di per sé sufficiente a dimostrare la consolidazione del danno (Cass., S.U., n. 500/1999).

Il Collegio non ignora le critiche, in parte anche convincenti, mosse alla riportata posizione giurisprudenziale, idonea, nella sua perentorietà, ad innescare un sistema di protezione degli interessi oppositivi ingiustificatamente eccessivo.
Ed invero, se il provvedimento compressivo è viziato per ragioni attinenti alla sola for... _OMISSIS_ ...lo procedimento, ma risulta ineccepibile sul piano sostanziale, la pubblica Amministrazione potrebbe adottare un provvedimento di identico contenuto sfavorevole per il privato. In questa situazione è difficile giustificare un diritto a risarcimento, salvo a sganciare la responsabilità dell’Amministrazione dal paradigma aquiliano, con conseguente differente valutazione dei presupposti fondanti il diritto al ristoro e distinta quantificazione dei pregiudizi riparabili. Si pensi al caso di una concessione ediliz...