Consiglio Stato, sez. VI, 12 marzo 2004 n. 1261

Allegato 1 - Consiglio Stato, sez. VI, 12 marzo 2004 n. 1261 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente


DECISIONE sul ricorso (n. 12008/2001 R.G.) proposto da A.A.,
A.M.G., A.M.A., M.M., M.M., rappresentati e difesi dall’avv. Piero G. Relleva ed
elettivamente domiciliati in Roma, Viale Mazzini n. 142;
contro
il Ministero dei beni culturali e ambientali, in persona del
Ministero in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è
per legge domiciliato, nonché il Comune di Oria, in persona del
Sindaco ... _OMISSIS_ ...isto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei beni
culturali e ambientali;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Viste le relazioni dei consulenti tecnici, di ufficio e di parte;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 24 febbraio 2004, il Cons.
Roberto Garofoli ed uditi, altresì, l’avv. Relleva e l’avv. dello
Stato Sabelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO Con il ricorso proposto in primo grado gli appellanti hanno impugnato l’ordinanza sindacale di sospensione dei lavori assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22.12... _OMISSIS_ ...ubblico. Hanno, inoltre, formulato con motivi aggiunti domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti per la sospensione dei lavori, oltre che per il prospettato aumento dei costi di realizzazione dell’opera imputabile al differimento temporale dei lavori di costruzione.
Con la sentenza gravata, il Giudice di primo grado, riconosciuta l’illegittimità del provvedimento impositivo del vincolo, assunto sulla base di una raffigurazione della realtà considerata (all’esito della disposta consulenza tecnica) “se non distorta, quantomeno trasfigurata”, ha invece respinto la domanda risarcitoria reputata sfornita nel necessario supporto probatorio.

Nel dettaglio, quanto al danno emergente, dai ricorrenti identificato nei maggiori costi di ... _OMISSIS_ ...cnico, in assenza di un’iniziativa probatoria dei ricorrenti.
Quanto, invece, al lucro cessante il Giudice di prime cure ha rimarcato la mancata dimostrazione dell’esistenza di precise proposte di acquisto o locazione o comunque la mancata allegazione di attendibili indagini di mercato circa il fabbisogno abitativo del territorio: elementi, quelli indicati, ritenuti necessari per provare la concreta verificazione di un danno quale conseguenza della mancata disponibilità dell’immobile da rivendere o locare.
Avverso la sentenza ricorre l’appellante sostenendo di aver provato, ancorché con modalità valutabili dal Giudice, tanto il danno emergente costituito dalla differenza in aumento del costo di realizzazione delle opere originariamente assentite, quant... _OMISSIS_ ... /2003 è stato nominato consulente tecnico di ufficio al quale è stato chiesto di quantificare:
1. l’aumento nei costi di costruzione intervenuto nel periodo compreso tra la data di adozione del provvedimento di sospensione e quella di pubblicazione della sentenza di primo grado;
2. il danno derivante dalla mancata disponibilità, per il lasso di tempo suindicato, delle unità abitative realizzate, tenendo conto del fabbisogno abitativo nel mercato territoriale di riferimento, oltre che dei prezzi medi di compravendita delle stesse.
Esaurite le operazioni peritali, sono state depositate le relazioni del consulente tecnico di ufficio, Prof. Saverio Miccoli, nonché quelle di parte, a firma dell’Ing. Giuseppe Vecchi per i ricorrenti e dell’arch. Marisa Bo... _OMISSIS_ ... è fondato e va pertanto accolto nei termini di seguito espressi.
2. E’ opportuno preliminarmente precisare che nella specie il danno di cui i ricorrenti invocano il ristoro, pur connesso al ritardo che i provvedimenti contestati in primo grado hanno implicato nell’esplicazione dell’attività costruttiva, già assentita con la sospesa concessione edilizia, presenta connotazioni nettamente diverse da quelle tipiche del danno da ritardo. Volendo utilizzare le classificazioni oramai tradizionali dell’interesse pretensivo e di quello oppositivo, può dirsi, infatti, che il danno c.d. da ritardo è normalmente individuato nella lesione di un interesse legittimo pretensivo, cagionata dal ritardo con cui la P.A. ha emesso il provvedimento finale, inteso ad ampliare la s... _OMISSIS_ ... cui erano già titolari, in quanto destinatari del titolo concessorio abilitante la sospesa attività edificatoria.

I ricorrenti, in sostanza, non agiscono per ottenere il ristoro del ritardo illegittimo con cui la P.A. avrebbe, in ipotesi, emanato un provvedimento ampliativo della loro sfera giuridica; al contrario, in quanto già titolari di un’iniziale posizione qualificata (rappresentata dal diritto a svolgere - sul presupposto del rilascio, in loro favore, di regolare concessione edilizia- lavori di costruzione di taluni immobili), fanno valere la pretesa ad essere risarciti del danno da disturbo, subito a causa dell’intervenuta adozione del decreto del Ministero dei beni culturali e ambientali del 6.10.1996, con il quale i beni di proprietà degli stessi appe... _OMISSIS_ ..., pertanto, di una situazione diversa da quella solitamente posta a fondamento del postulato diritto al risarcimento del danno cd. da ritardo, e caratterizzata dalla lesione di un interesse di tipo cd. oppositivo consistente nella pretesa a non essere “disturbato” nel libero esercizio delle facoltà inerenti al diritto dominicale.

Della descritta consistenza della situazione soggettiva asseritamene compromessa è necessario tener conto nel vagliare la fondatezza della proposta domanda risarcitoria e nell’accertare quindi: 1) se la P.A. abbia agito, nella vicenda in esame, in violazione di norme e principi dall’ordinamento; 2) se la condotta pubblica sia qualificabile come colposa; 3) se, infine, sussista il necessario nesso eziologico tra la condotta e ... _OMISSIS_ ...ratta di accertamento, come noto, rimesso al Giudice amministrativo sulla scorta del quadro normativo delineato dal d. lgs. n. 80/1998 e dalla L. n. 205/2000 in omaggio ad esigenze di concentrazione processuale che, tanto più se considerate dal punto di vista del soggetto asseritamene leso, appaiono ormai irrinunciabili.
Si consideri, infatti, che, prima delle importanti novità apportate in punto di giurisdizione dai citati interventi legislativi, la giurisprudenza di Cassazione aveva ammesso, sia pure dopo non poche oscillazioni, il risarcimento del danno da compromissione degli interessi di tipo oppositivo (ancorché trasfigurati in termini di diritti risorti), riconducendo tuttavia la relativa vicenda processuale entro un tipico e quanto mai defatigante schema bifasico (annullame... _OMISSIS_ ...- quanto del g. o. -nella successiva vicenda risarcitoria-.

Particolarmente pregnanti le affermazioni contenute nella sentenza Cass. Civ., Sez. Un., 19 marzo 1997, n. 2436, secondo cui “una volta emanata dal giudice amministrativo una pronuncia definitiva di annullamento per illegittimità del provvedimento di revoca o di decadenza della concessione amministrativa, deve riconoscersi azione davanti al giudice ordinario per conseguire il ristoro dei danni derivanti da quell’atto illegittimo, a prescindere dalla ragione dell’illegittimità medesima, atteso che la posizione del suddetto titolare, avendo natura di diritto soggettivo, prima del provvedimento di decadenza, riacquista questa consistenza per effetto del venir meno retroattivamente dell’affievoli... _OMISSIS_ ...o;aveva emanato e di questo ulteriore provvedimento amministrativo, riconosciuto illegittimo, sia stato poi pronunciato l’annullamento dal competente giudice amministrativo, non può negarsi il diritto al risarcimento del danno a favore del concessionario, perché costui, essendo in origine beneficiario di un provvedimento dal quale gli era derivato un vero e proprio diritto soggettivo, è titolare di una posizione che riceve piena tutela da parte dell’ordinamento giuridico. E a questa conclusione perviene la giurisprudenza quando afferma che l’annullamento dal parte del giudice amministrativo dell’atto, che aveva determinato l’affievolimento del diritto soggettivo del privato, ne rimuove gli effetti e, rendendo configurabile una lesione del diritto soggetti... _OMISSIS_ ...aggio 1994 n. 5210)”.

Si trattava, tuttavia, di complicazione processuale non più coniugabile, da un lato, con il superamento della concezione soggettiva dell’illecito aquiliano (definitivamente sancito dalle Sezioni unite, per quel che attiene ai rapporti tra privati e Amministrazioni, con la citata sentenza n. 500/1999) e, dall’altro, sul versante applicativo, con la rimarcata esigenza di concentrazione processuale.

2. Ciò posto, occorre verificare la sussistenza, distintamente per ciascuna delle due Amministrazioni chiamate in causa dai ricorrenti, dei singoli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità prospettata dai ricorrenti nell’invocare il ristoro del danno che sostengono di avere subito per effetto dell’int... _OMISSIS_ ... ordinanza del Sindaco di Oria n. 119 del 16 dicembre 1996, di sospensione dei lavori già assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22 dicembre 1995.

Con riferimento al primo dei tre indicati elementi, le Sezioni Unite hanno sostenuto la sufficienza dell’illegittimità del provvedimento lesivo, senza pretendere, diversamente che per l’ipotesi di lamentata lesione di interessi pretensivi, un giudizio prognostico: sullo sfondo l’assunto secondo cui la preesistenza del bene della vita al provvedimento è di per sé sufficiente a dimostrare la consolidazione del danno (Cass., S.U., n. 500/1999).

Il Collegio non ignora le critiche, in parte anche convincenti, mosse alla riportata posizione giurisprudenziale, idonea, nella sua perentorietà, ad inn... _OMISSIS_ ...lo procedimento, ma risulta ineccepibile sul piano sostanziale, la pubblica Amministrazione potrebbe adottare un provvedimento di identico contenuto sfavorevole per il privato. In questa situazione è difficile giustificare un diritto a risarcimento, salvo a sganciare la responsabilità dell’Amministrazione dal paradigma aquiliano, con conseguente differente valutazione dei presupposti fondanti il diritto al ristoro e distinta quantificazione dei pregiudizi riparabili. Si pensi al caso di una concessione edilizia che sia ritirata con provvedimento di annullamento sostanzialmente giusto, in quanto per esempio inteso a riparare alla violazione della disciplina pubblicistica sui limiti di edificabilità previsti dal piano regolatore generale o dal regolamento edilizio, ma tuttavia affetto ... _OMISSIS_ ...istrazione, senza nuovamente incorrere nel rilevato vizio formale, potrà successivamente reiterare l’annullamento del titolo abilitativo.

In una prospettiva meno formalistica, quindi, il privato non potrebbe sostenere la lesività sostanziale del primo provvedimento di annullamento, inficiato da illegittimità solo formale attesa la non spettanza ab initio del bene della vita sottrattogli.

Si è cercato per vero di porre rimedio al rischio di iperprotezione degli interessi oppositivi innescato dalla tesi favorevole ad introdurre un’equiparazione tra illegittimità della determinazione provvedimentale ed integrazione dell’elemento oggettivo della fattispecie di responsabilità: alla ricerca, in particolare, di un criterio che assicuri l’ingiu... _OMISSIS_ ... il danno cagionato dal provvedimento che ne è affetto.
La tesi non ha del tutto convinto chi propone, invece, di distinguere a seconda dell’attitudine dei vizi formali ad incidere sull’esito del procedimento.

Se, infatti, l’ingiustizia del danno va senz’altro esclusa allorché sia provato che l’Amministrazione non avrebbe diversamente deciso pure osservando la regola violata, la questione appare più complessa qualora si sia al cospetto di un potere in qualche aspetto discrezionale e sia incerto, quindi, se la violazione delle regole formali abbia inciso sulla possibilità di esito favorevole del procedimento.

Si tratta dei casi in cui non è possibile escludere che un diverso svolgimento delle cose, conforme alle regole forma... _OMISSIS_ ...pone in evidenza che, per effetto della mancata proposizione di alcun ricorso incidentale da parte delle Amministrazioni resistenti, deve ritenersi coperto da giudicato il capo della sentenza di primo grado che ha dichiarato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in prima istanza.
Nel dettaglio, la sentenza di primo grado ha riscontrato, con specifico riferimento al decreto del Ministero dei Beni culturali e ambientali del 6 ottobre 1996, un doppio profilo di illegittimità, procedimentale il primo, sostanziale il secondo.
Sul primo versante, è stato accolto il quarto motivo di gravame formulato in prima istanza, incentrato sulla ritenuta disapplicazione delle garanzie di partecipazione procedimentale.

Ben più rilevante, nella odierna prospettiva ris... _OMISSIS_ ...ente valutativa del giudizio estetico sotteso all’imposizione del vincolo, il Giudice di primo grado ha al riguardo ritenuto di poter sindacare, in modo anche penetrante e ab intrinseco, l’esattezza della percezione avuta dall’Amministrazione della realtà naturalistica dichiarata di notevole interesse pubblico: percezione risultante da apposita relazione tecnica che, utilizzata dall’Amministrazione in sede di adozione del contestato e suindicato decreto ministeriale, ha fatto riferimento alla presenza di strutture romane, di un «antico tempio», di «giardini storici, pozzi, cisterne e muretti a secco che testimoniano dell’antico sistema di sfruttamento delle risorse locali», di un «insediamento rupestre di epoca alto-medioeval... _OMISSIS_ ... Colle Impisi, descritte nella relazione ministeriale, hanno una consistenza assai modesta rispetto a quella suggestivamente tratteggiata nella relazione medesima e che appare quasi una trasfigurazione lirica di una realtà ben più ordinaria e convenzionale”.

In particolare, ha osservato che “il Ministero ha basato la sua decisione su una inesatta descrizione dei luoghi e del pregio intrinseco degli elementi che lo compongono”.

In primo luogo, infatti, non è risultata “traccia dei resti dell’«antico tempio» menzionato nella relazione dell’arch. Teseo”, come pure non è emersa l’esistenza di “tipica vegetazione mediterranea. Quanto all’esistenza di «giardini storici» o comunque di... _OMISSIS_ ...riassetto del verde privato che si colloca fra gli anni ‘70 e ‘80, condotta senza alcun disegno o progetto prestabilito. Esistono poi delle cavità naturali, a monte della zona vincolata, nelle quali non vi è però traccia di insediamenti umani di epoca alto-medioevale. Si tratta di sp...