Consiglio Stato sez. IV, 21 dicembre 2009 n. 8529
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 866 del 2009, proposto da:
Edilgerisi Srl, rappresentato e difeso dall’avv. Giampiero Pallotta,
con domicilio eletto presso Giampiero Pallotta, in Roma, via
Nomentana 76;
contro
Comune di Marino, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso
dall’avv. Giulio Lais, con domicilio eletto presso Giulio Lais, in
Roma, via C. Monteverdi, 20;
Sul ricorso numero di registro generale 1177 del 2009, proposto da:
Comune di Marin...
_OMISSIS_ ...zio;
per la riforma, quanto al ricorso n. 866 del 2009:
della sentenza del Tar Lazio - Roma - sezione II Bis n. 00151/2008,
resa tra le parti, concernente RISARCIMENTO DANNI IN SEGUITO AD
ANNULLAMENTO CONCESSIONE EDILIZIA;
quanto al ricorso n. 1177 del 2009:
della medesima sentenza del Tar Lazio - Roma - sezione II Bis n.
00151/2008, resa tra le parti, concernente ANNULLAMENTO CONCESSIONE
EDILIZIA..
Visti i ricorsi, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio, nel ricorso n. 866/09,
dell’appellato Comune;
Visto che non si è costituita, nel ricorso n. 1177/09, parte privata
appellata;
Vista le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
doma...
_OMISSIS_ ...a udienza, l’avv. Giulio Lais per il Comune di
Marino e l’avv. Giampiero Pallotta per parte privata
appellante/appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. - Con ricorso n. R.G. 1177/09 il Comune appellante riferisce di aver avviato, in data 7 agosto 2003, un procedimento finalizzato all’annullamento della concessione edilizia n. 9/98/SM e della successiva variante n. 9/98/SM/V rilasciate rispettivamente in data 3 aprile 2002 e 30 gennaio 2003 all’odierna appellata per la realizzazione di un edificio ad uso abitativo con indice di fabbricabilità pari a 3,00 mc./mq., per contrasto delle relative previsioni progettuali con le vigenti NN.TT.A del P.R.G.. ed in particolare con gli a...
_OMISSIS_ ...a prevalenza dell’interesse della collettività insediata sull’interesse del privato nonché la lesività dell’alterazione del tessuto urbanistico-edilizio in termini di funzionalità e vivibilità dell’insediamento abitativo ivi insistente» ( pag. 2 app. ).
Il provvedimento in questione, unitamente alla successiva determinazione in data 5 novembre 2004 recante l’ordine di sospensione dei lavori, nonché alla presupposta deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 del 2003, veniva impugnato dall’interessata innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, il quale, con la sentenza oggetto dell’odierno gravame, respinta la censura diretta a sostenere la legittimità della concessione edilizia annullata, lo accog...
_OMISSIS_ ...omanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente che l’impugnativa della deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 del 2003.
Il Giudice di prime cure rilevava invero l’inadeguatezza della motivazione dell’atto impugnato, osservando in particolare che:
“occorreva ... una particolare motivazione a supporto del provvedimento impugnato, in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento dell’atto, ove del caso, ritenuto prevalente rispetto all’interesse di cui era portatrice la ditta ricorrente”;
“invece, la motivazione addotta dal Comune al riguardo, identica per tutte le fattispecie analoghe concernenti gli annullamenti delle conces...
_OMISSIS_ ...trata nei luoghi interessati dagli interventi edilizi di cui trattasi” ( pagg. 8-9 sent. ).
Con il ricorso all’esame il Comune di Marino ha impugnato la citata sentenza, chiedendone, con unico, articolato, motivo, la riforma.
Non si è costituita in giudizio l’appellata. Con memoria in data 3 giugno 2009 l’appellante ha ulteriormente precisato le sue deduzioni e domande.
2. - La predetta appellata, con autonomo ricorso n. R.G. 866/09 (denominato dalla parte “appello incidentale”, ma depositato prima del deposito dell’appello del Comune, con conseguente attribuzione di un distinto numero di R.G. e sua qualificabilità come appello processualmente indipendente dal primo), ha impugnato la sent...
_OMISSIS_ ...n memoria in data 5 novembre 2009 l’appellante controdeduce brevemente alle avverse tesi difensive.
Le cause sono state congiuntamente chiamate e trattenute in decisione alla udienza pubblica del 17 novembre 2009.
3. - I due appelli, rivolti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’art. 335 c. p. c., per farne oggetto di un’unica decisione.
4. - Merita prioritaria trattazione l’appello proposto dal Comune, ponendosi con esso la questione della legittimità o meno dell’azione amministrativa, dalla quale è scaturita la lesione, di cui, con l’appello del privato, si chiede il risarcimento.
5. - Preliminarmente, occorre chiarire che si rivela inammissibi...
_OMISSIS_ ...ente trascritti come autonomi motivi di censura dell’appellata sentenza con riferimento ai punti della stessa che hanno portato all’annullamento dell’atto impugnato” ( pag. 5 app. ).
In linea di principio, infatti, il ricorso in appello deve contenere l’esposizione sommaria dei fatti, dell’oggetto e dello svolgimento del processo, con le difese spiegate dalle parti e le posizioni dalle stesse assunte, non potendo tali indicazioni essere sostituite dal mero richiamo alla sentenza impugnata o agli atti ed agli scritti difensivi della fase pregressa del processo, che si pone in netto contrasto con il requisito della specificità dei motivi di appello, che esige una esposizione chiara delle doglianze e delle domande rivolte al giudice del grava...
_OMISSIS_ ... non risponde il richiamo operato con l’atto di appello all’esame, che dunque va per tal verso dichiarato inammissibile.
6. - Ciò posto, l’articolato motivo di appello, con il quale si deducono violazione e falsa applicazione degli artt. 21-octies e 21-nonies della legge n. 241/1990, nonché la contraddittorietà, l’illogicità e l’irragionevolezza in cui sarebbe incorso il Giudice di primo grado, è privo di fondamento.
6.1 - Sull’argomento v’è, invero, da osservare che l’annullamento di ufficio presuppone una congrua motivazione sull’interesse pubblico attuale e concreto a sostegno dell’esercizio discrezionale dei poteri di autotutela, con una adeguata ponderazione comparativa, che tenga anche c...
_OMISSIS_ ...uo;amministrazione (cfr. Cons. St., sez. VI, 14/10/2004, n. 6656).
È appena il caso di soggiungere che tale principio, già enunciato dalla giurisprudenza amministrativa ( invero già la risalente sentenza del Cons. St., VI, 24 dicembre 1982, n. 721 affermava il principio, secondo cui la rimozione degli atti amministrativi illegittimi non deve pregiudicare l’interesse, cedevole solo a fronte di un più grave interesse pubblico, di chi sugli effetti di quell’atto abbia fatto affidamento ), ha trovato da ultimo esplicito riscontro normativo nell’art. 14 della legge n. 15 del 2005, con il quale è stato introdotto l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.
Orbene, si tratta nella specie della eliminazione, da parte dell’Amministrazion...
_OMISSIS_ ... delle norme tecniche di attuazione del P.R.G. per interventi in zona B-sottozona B/3, disciplinata, ai fini attuativi, dagli artt. 4, 6 e 8 delle norme stesse ( che subordinano l’edificazione in tale zona alla previa approvazione di strumenti urbanistici attuativi assistiti da convenzione per l’urbanizzazione comprensoriale e che al tempo stesso, per le sole zone B ricadenti nella frazione di S. Maria delle Mole ed in Marino Centro, consentono, in assenza dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, l’edificazione secondo indici fondiari ridotti ), in una situazione di affermata ( nelle premesse del provvedimento oggetto del giudizio ) intervenuta perdita di efficacia del vincolo relativo all’obbligo di formazione dello strumento attuativo.
Alla l...
_OMISSIS_ ...uo;M” della Tabella “A” delle norme tecniche del P.R.G. all’epoca vigenti ed applicabile secondo le norme stesse in sede di formazione dei piani particolareggiati o di lottizzazioni convenzionate, era stato dal Comune ritenuto applicabile anche all’ipotesi di concessione edilizia diretta in assenza di strumento urbanistico attuativo, una volta venuto meno il vincolo assoluto di inedificabilità in assenza di PPE.
A séguito, poi, dell’intervenuto annullamento della deliberazione n. 50/2001 ad opera della successiva deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 in data 14 novembre 2003 ( pure oggetto del ricorso di primo grado, la cui reiezione sul punto da parte del T.A.R. è rimasta inoppugnata, sì che ogni questione di legittimità ...
_OMISSIS_ ...rizzo interpretativo relativo all’edificazione delle aree libere ricadenti nelle zone “B” diverse da quelle ricadenti nella frazione di S. Maria delle Mole ed in Marino Centro in contrasto con le normative tecniche del P.R.G. e con le disposizioni di legge, che disciplinano l’attività edificatoria sotto il profilo urbanistico ( così le premesse della citata deliberazione consiliare n. 45/2003 ), così passando ad applicare a dette fattispecie, anche per le zone “B” diverse da quelle ricadenti nella frazione di S. Maria delle Mole ed in Marino Centro, l’indice ridotto per queste espressamente stabilito in assenza dei prescritti strumenti urbanistici attuativi ( nella fattispecie, 2,00 mc./mq. ).
In tale situazione si è pe...
_OMISSIS_ ... primo degli atti annullati ( la concessione edilizia n. 9/98/SM poi seguita dalla variante 9/98/SM/V ), quando i relativi lavori erano ad uno stato di esecuzione indicato dall’originaria ricorrente, con affermazione rimasta incontestata, in misura pari all’80 per cento del totale;
è stato preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento di “riesame per l’eventuale annullamento della concessione edilizia”, che, successiva di sedici mesi rispetto al primo degli atti oggetto del riesame, è sfociata nel provvedimento conclusivo di autotutela solo 15 mesi dopo;
risulta supportato da una relazione istruttoria, che si limita ad una ricognizione della normativa tecnica per escludere la “ammissibilità volumetrica” ...
_OMISSIS_ ... necessari per poter procedere all’annullamento d’ufficio, rileva:
a) la alterazione del “già precario assetto urbanistico edilizio della zona B3 interessata, nonché delle zone limitrofe”, che dall’intervenuta errata applicazione, in sede di rilascio della concessione edilizia de qua, dell’indice fondiario “nella misura di cui alla colonna M della menzionata tabella A”, deriverebbe;
b) “che tale alterazione è fortemente lesiva dell’interesse pubblico che l’Amministrazione deve tutelare assicurando almeno un sufficiente grado di funzionalità e vivibilità dell’attuale insediamento abitativo che l’illegittimo incremento volumetrico senza un adeguato supporto di standard urbanistici verrebbe inevita...
_OMISSIS_ ... nuova costruzione così come illegittimamente autorizzata”.
Si versa, invero, in una situazione nella quale, incontestatamente non v’è stato alcun comportamento antigiuridico del destinatario ma solo una mutata interpretazione da parte dell’Amministrazione del quadro normativo risultante dal P.R.G. ed ...
...uativo (come ritenuto dalla stessa Amministrazione nel preambolo dell’atto oggetto del giudizio, con motivazione peraltro sul punto corretta dal T.A.R., con statuizione rimasta inoppugnata e dunque passata in giudicato, circa l’insussistenza nella fattispecie di “alcun vincolo di inedificabilità assoluta atteso che lo stesso P.R.G. consentiva anche l’intervento diretto”).
Insufficiente, inoltre, si rivela il richiamo ad una alterazione, che la concessione edilizia rilasciata arrecherebbe al “già precario assetto urbanistico-edilizio della zona B3 interessata”, giacché lo stesso non fa altro che specificare ed enucleare la funzione e la ratio della normativa di P.R.G. ritenuta applicabile in luogo di quella invece a suo tempo effettiv...
...quo;esistenza di uno specifico interesse pubblico alla rimozione dell’atto, diverso da quello al mero ripristino della legalità violata e comunque la prevalenza di questo interesse sull’interesse del privato alla conservazione del titolo illegittimo, che viene solo tautologicamente affermata, senza che risulti dalla motivazione ( sul punto meramente stereotipata ) una effettiva analisi e comparazione della pluralità di interessi presenti nel procedimento; comparazione, questa, che, a differenza da quanto dall’appellante sostenuto in sede di memoria conclusiva, spetta esclusivamente all’Amministrazione e non certo al Giudice adito, cui, a pena di cadere nel vizio di eccesso di potere giurisdizionale, compete solo, in stretta corrispondenza con la doglianza ...
...di fatto e logico-giuridici, necessari per la sua adozione.
Va ora esaminata, in particolare, la questione relativa al legittimo affidamento maturato, in questo caso, nel destinatario del titolo abilitativo in relazione al tempo intercorso dal rilascio del titolo illegittimo.
Che occorra a tal fine far riferimento, quale momento iniziale di tale periodo giuridicamente rilevante, alla data di rilascio dello stesso e non invece, come pretende l’appellante senza peraltro nemmeno individuarla, a quella di inizio lavori, non v’è, a parere del Collegio, alcun dubbio, atteso che è la concessione edilizia in quanto tale - e non certo l’inizio lavori, ch’è in facoltà del concessionario individuare in assoluta autonomia nel termine assegnatogli dalle con...
...mico-organizzativa dell’impresa, ne viene poi espunto con l’atto di annullamento.
Un chiaro difetto di motivazione si rileva, dunque, nel provvedimento oggetto del presente giudizio, siccome adottato dall’Amministrazione nell’esercizio del potere di annullamento, laddove la frustrazione dell’affidamento ingenerato in capo al destinatario non r...