Configurabilità di un autonomo danno non patrimoniale da disturbo in ambito amministrativo

Nel paragrafo precedente sono state analizzate alcune pronunce amministrative che si conformano pienamente alla lettura costituzionalmente orientata dell’art. 2059 c.c. effettuata dalla Cassazione.

Adesso si analizzeranno, invece, due significative decisioni del Consiglio di Stato che, pur non ignorando l’interpretazione fornita dal supremo organo della giustizia civile, da essa si discostano vistosamente.

Tali decisioni appartengono, dunque, a quell’orientamento giurisprudenziale che tende a configurare in maniera autonoma, all’interno dell’ordinamento amministrativo, quello che abbiamo chiamato danno non patrimoniale da disturbo causato dalla condotta della p.a.

Il filone giurisprudenziale in questione allarga grandemente i confini e l’ambito di operatività di questo pregiudizio. Le pronunce che vi aderiscono, infatti, non applicano alla risarcibilità del danno previsto all’art. 205... _OMISSIS_ ... costituiti dalla gravità della lesione e dalla serietà del danno da essa scaturente, imposti dalla giurisprudenza civile maggioritaria.

La ragione giustificatrice di questa impostazione è da ricercarsi nelle peculiarità dell’ordinamento amministrativo.
Come detto, l’azione della p.a., sia discrezionale che vincolata, è sempre rivolta al perseguimento dell’interesse pubblico primario determinato dalla legge. Affinché un tale obiettivo venga raggiunto, la Costituzione elenca e descrive dettagliatamente le regole fondamentali dell’agire amministrativo, da cui poi discendono tutte le altre prescrizioni imposte dalla legge ordinaria.

L’amministrazione, dunque, non può mai essere considerata alla stregua di un qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento.

La sua condotta è, infatti, soggetta a vincoli ben precisi finalizzati al corretto raggiungimento del risultato amministrativo. Quest... _OMISSIS_ ...creta nel raggiungimento dell’interesse pubblico determinato dalla legge, attraverso le modalità imposte dalle relative disposizioni legali, nella maniera più economica, efficiente ed efficace possibile in ossequio del principio del buon andamento, rispettando, al contempo, le posizioni giuridiche soggettive degli amministrati.

In virtù di quanto detto, il danno subito da questi ultimi a causa dell’agire amministrativo, seguendo l’impostazione dell’orientamento giurisprudenziale che si sta analizzando, risulta essere sempre un pregiudizio serio provocato da una lesione grave.

Le due decisioni che prenderemo in considerazione appartengono entrambe a questo filone giurisprudenziale, ma adottano due impostazioni teoriche parzialmente diverse a giustificazione del loro chiaro distacco dallo schema strutturale sancito dalla Cassazione per la risarcibilità del danno non patrimoniale. Tuttavia, la ratio che si staglia sull... _OMISSIS_ ...rambe tali impostazioni resta quella che abbiamo appena illustrato, strettamente connessa alle peculiarità dell’ordinamento amministrativo ed alle caratteristiche dell’azione posta in atto dalla p.a.

La fattispecie concreta che sta alla base della prima delle decisioni in questione, la n. 5266 emessa dalla sesta sezione del Consiglio di Stato il giorno 8 settembre 2009, vede l’appellante richiedere i danni non patrimoniali determinati dall’illegittima revoca di un’autorizzazione di polizia per la gestione di un istituto di vigilanza privata.

In primo grado di giudizio è stata ritenuta acclarata la colpevolezza dell’apparato amministrativo, con conseguente accoglimento della domanda di risarcimento del danno, riferita al pregiudizio economico subito dalla parte ricorrente in conseguenza della perdita dell’autorizzazione, che la abilitava alla gestione dell’istituto di vigilanza privata, per il p... _OMISSIS_ ... operatività del provvedimento di revoca (prima del relativo annullamento da parte del Giudice Amministrativo e della conseguente restituzione del titolo abilitativo); non è stata accolta invece la domanda, finalizzata al ristoro del danno morale ed esistenziale.

I giudici di Palazzo Spada, nella decisione in questione, configurano la responsabilità della p.a. secondo lo schema strutturale della responsabilità da contatto sociale, che abbiamo analizzato nel secondo capitolo.

Essi affermano che «la nuova dimensione del risarcimento del danno, rapportata all’emanazione di atti amministrativi illegittimi, presenta alcune peculiarità che rilevano nella situazione in esame: quanto sopra, non tanto sotto il profilo dell’accertamento della colpa (già valutata in primo grado di giudizio, secondo criteri - non contestati nella presente sede di appello - in ordine ai quali cfr. comunque, da ultimo, Cons. St., Ad. Plen., 3.12.2008, n... _OMISSIS_ ...iuttosto nell’ottica della prova di tale colpevolezza e del danno conseguente. Si deve tenere conto, infatti, dei caratteri peculiari della responsabilità dell’Amministrazione per lesione di interessi legittimi, responsabilità che l’elaborazione giurisprudenziale rende non del tutto coincidente con quella aquiliana, sussistendo anche profili (rilevanti, in particolare, sul piano probatorio) assimilabili a quelli della responsabilità contrattuale, in considerazione dell’interesse protetto di chi instauri un rapporto procedurale con l’Amministrazione al cosiddetto “giusto procedimento”, implicante appunto corretto sviluppo dell’iter procedimentale e - salvo errore scusabile - legittima emanazione del provvedimento finale» .

Da tale contatto sociale , giuridicamente rilevante in virtù delle norme che impongono all’amministrazione un equo esercizio del potere che tenga conto della partecipazione del p... _OMISSIS_ ...esigenze dello stesso, derivano obblighi di protezione che riguardano non solo gli aspetti patrimoniali del rapporto tra amministrazione ed amministrato, ma anche tutti gli elementi attinenti alla sfera areddituale di quest’ultimo. La violazione di tali obblighi, dunque, può dare vita ad una responsabilità non patrimoniale strutturata sullo schema previsto agli artt. 1218 c.c. e seguenti.

In relazione a tale responsabilità, la sesta sezione afferma che «deve ritenersi comunque risarcibile - anche in via equitativa – l’ingiusta lesione di interessi inerenti alla persona, con riferimento ai diritti inviolabili, di cui all’art. 2 della Costituzione. In particolare deve ritenersi che l’imprenditore, privato della propria attività a seguito di un provvedimento illegittimo, non possa non essere ritenuto leso sul piano dei diritti della persona costituzionalmente garantiti, con particolare riguardo agli articoli 4, 36 e 41 dell... _OMISSIS_ ... tale danno, di tipo esistenziale, si identifica con una compromissione dell’autostima, del benessere e della sfera relazionale del danneggiato, in termini suscettibili di apprezzamento presuntivo e di liquidazione in via equitativa; in assenza di qualsiasi principio di prova, invece, non possono ravvisarsi i presupposti del danno biologico in senso stretto (ovvero del danno all’integrità fisica e psichica, riconducibile all’art. 32 della Costituzione)» .

Si è, dunque, in presenza di un provvedimento illegittimo che ha provocato un duplice disturbo al danneggiato. La revoca successivamente annullata, infatti, da una parte ha leso un interesse legittimo oppositivo, andando a comprimere ingiustificatamente una situazione giuridica di vantaggio già presente nella sfera soggettiva del privato, dall’altra ha provocato una lesione a diritti costituzionalmente garantiti attinenti alla sfera areddituale del cittadino.

I... _OMISSIS_ ...pregiudizio derivante da quest’ultima lesione, il collegio ritiene che «che possa riconoscersi, ex art. 1226 cod. civ., un danno non patrimoniale di tipo esistenziale, per effetto della lunga interruzione subita dall’attività imprenditoriale dell’appellante, che detta attività aveva esercitato per svariati anni, con presumibile concentrazione nella stessa dei propri interessi professionali e della propria posizione, in termini economici e sociali» .

Il giudizio circa l’an della risarcibilità del danno non patrimoniale viene svolto, dunque, dai giudici di Palazzo Spada senza l’applicazione dei filtri costituiti dalla gravità della lesione e dalla serietà del pregiudizio subito.

L’impostazione adottata sembra trovare la propria ragione giustificatrice nella scelta di configurare la responsabilità dell’amministrazione adottando lo schema strutturale del contatto sociale. Proprio da un tale r... _OMISSIS_ ...camente rilevante, che viene in essere in virtù dei vincoli imposti all’agire amministrativo sia dalla Costituzione che dalle disposizioni di diritto pubblico, discende la non necessarietà dell’accertamento riguardante la sussistenza dei predetti parametri. In questo caso, infatti, il danno provocato dalla condotta illegittima dell’amministrazione risulta sempre e comunque risarcibile, in virtù degli obblighi di protezione scaturenti dal rapporto giuridicamente qualificato caratterizzante il contatto sociale.

Un’impostazione questa che sembra indirettamente avvalorare i dubbi di parte della dottrina circa l’applicabilità del modello strutturale di cui all’art. 2059 c.c. in relazione al danno non patrimoniale scaturente da un rapporto contrattuale.

Si è sostenuto l’illogicità di pretendere, anche in relazione a tale pregiudizio, la presenza di una lesione grave e di un danno serio. Adottata ormai pac... _OMISSIS_ ...ozione di causa in concreto, infatti, sembra assurdo escludere, applicando tali filtri, la risarcibilità di pregiudizi non patrimoniali derivanti dalla lesione anche minima di diritti, la protezione dei quali costituisce parte integrante del sinallagma contrattuale. In altre parole, autorevole dottrina ritiene che, anziché ricorrere al modello della responsabilità di cui all’art. 2059 c.c. così come interpretato dalla Cassazione, occorrerebbe, in caso di danno non patrimoniale derivante da un rapporto contrattuale, analizzare in concreto l’assetto di interessi determinato dalle parti alla stipulazione del negozio giuridico, che fra le stesse ha vera e propria natura di legge. Se da una tale analisi emergesse la necessità di risarcire un pregiudizio provocato dalla lesione di un diritto attinente alla sfera areddittuale dei contraenti, ma rilevante all’interno del sinallagma contrattuale, non ci sarebbero motivi per condizionare un tale risarcimen... _OMISSIS_ ...enza dei filtri imposti dalla Cassazione .

Allo stesso modo, derivando dal contatto sociale sussistente tra cittadino e p.a. degli obblighi di protezione attinenti anche a diritti non patrimoniali, non sembra logico subordinare la risarcibilità del danno scaturito dalla lesione di tali diritti ai parametri predetti che rischiano, in concreto, di mettere a repentaglio l’efficacia e l’effettività della tutela del privato nei confronti dell’attività amministrativa illegittima.

La seconda decisione che prenderemo in considerazione a fini esplicativi, è stata già analizzata nel secondo paragrafo del terzo capitolo: si tratta della