Configurabilità di un autonomo danno non patrimoniale da disturbo in ambito amministrativo

Nel paragrafo precedente sono state analizzate alcune pronunce amministrative che si conformano pienamente alla lettura costituzionalmente orientata dell’art. 2059 c.c. effettuata dalla Cassazione.

Adesso si analizzeranno, invece, due significative decisioni del Consiglio di Stato che, pur non ignorando l’interpretazione fornita dal supremo organo della giustizia civile, da essa si discostano vistosamente.

Tali decisioni appartengono, dunque, a quell’orientamento giurisprudenziale che tende a configurare in maniera autonoma, all’interno dell’ordinamento amministrativo, quello che abbiamo chiamato danno non patrimoniale da disturbo causato dalla condotta della p.a.

Il filone giurisprudenziale in questione allarga gr... _OMISSIS_ ... costituiti dalla gravità della lesione e dalla serietà del danno da essa scaturente, imposti dalla giurisprudenza civile maggioritaria.

La ragione giustificatrice di questa impostazione è da ricercarsi nelle peculiarità dell’ordinamento amministrativo.
Come detto, l’azione della p.a., sia discrezionale che vincolata, è sempre rivolta al perseguimento dell’interesse pubblico primario determinato dalla legge. Affinché un tale obiettivo venga raggiunto, la Costituzione elenca e descrive dettagliatamente le regole fondamentali dell’agire amministrativo, da cui poi discendono tutte le altre prescrizioni imposte dalla legge ordinaria.

L’amministrazione, dunque, non può mai essere considerata alla stregua di un qualsiasi altro so... _OMISSIS_ ...creta nel raggiungimento dell’interesse pubblico determinato dalla legge, attraverso le modalità imposte dalle relative disposizioni legali, nella maniera più economica, efficiente ed efficace possibile in ossequio del principio del buon andamento, rispettando, al contempo, le posizioni giuridiche soggettive degli amministrati.

In virtù di quanto detto, il danno subito da questi ultimi a causa dell’agire amministrativo, seguendo l’impostazione dell’orientamento giurisprudenziale che si sta analizzando, risulta essere sempre un pregiudizio serio provocato da una lesione grave.

Le due decisioni che prenderemo in considerazione appartengono entrambe a questo filone giurisprudenziale, ma adottano due impostazioni teoriche parzialmente div... _OMISSIS_ ...rambe tali impostazioni resta quella che abbiamo appena illustrato, strettamente connessa alle peculiarità dell’ordinamento amministrativo ed alle caratteristiche dell’azione posta in atto dalla p.a.

La fattispecie concreta che sta alla base della prima delle decisioni in questione, la n. 5266 emessa dalla sesta sezione del Consiglio di Stato il giorno 8 settembre 2009, vede l’appellante richiedere i danni non patrimoniali determinati dall’illegittima revoca di un’autorizzazione di polizia per la gestione di un istituto di vigilanza privata.

In primo grado di giudizio è stata ritenuta acclarata la colpevolezza dell’apparato amministrativo, con conseguente accoglimento della domanda di risarcimento del danno, riferita al preg... _OMISSIS_ ... operatività del provvedimento di revoca (prima del relativo annullamento da parte del Giudice Amministrativo e della conseguente restituzione del titolo abilitativo); non è stata accolta invece la domanda, finalizzata al ristoro del danno morale ed esistenziale.

I giudici di Palazzo Spada, nella decisione in questione, configurano la responsabilità della p.a. secondo lo schema strutturale della responsabilità da contatto sociale, che abbiamo analizzato nel secondo capitolo.

Essi affermano che «la nuova dimensione del risarcimento del danno, rapportata all’emanazione di atti amministrativi illegittimi, presenta alcune peculiarità che rilevano nella situazione in esame: quanto sopra, non tanto sotto il profilo dell’accertamento della colpa (g... _OMISSIS_ ...iuttosto nell’ottica della prova di tale colpevolezza e del danno conseguente. Si deve tenere conto, infatti, dei caratteri peculiari della responsabilità dell’Amministrazione per lesione di interessi legittimi, responsabilità che l’elaborazione giurisprudenziale rende non del tutto coincidente con quella aquiliana, sussistendo anche profili (rilevanti, in particolare, sul piano probatorio) assimilabili a quelli della responsabilità contrattuale, in considerazione dell’interesse protetto di chi instauri un rapporto procedurale con l’Amministrazione al cosiddetto “giusto procedimento”, implicante appunto corretto sviluppo dell’iter procedimentale e - salvo errore scusabile - legittima emanazione del provvedimento finale» .

... _OMISSIS_ ...esigenze dello stesso, derivano obblighi di protezione che riguardano non solo gli aspetti patrimoniali del rapporto tra amministrazione ed amministrato, ma anche tutti gli elementi attinenti alla sfera areddituale di quest’ultimo. La violazione di tali obblighi, dunque, può dare vita ad una responsabilità non patrimoniale strutturata sullo schema previsto agli artt. 1218 c.c. e seguenti.

In relazione a tale responsabilità, la sesta sezione afferma che «deve ritenersi comunque risarcibile - anche in via equitativa – l’ingiusta lesione di interessi inerenti alla persona, con riferimento ai diritti inviolabili, di cui all’art. 2 della Costituzione. In particolare deve ritenersi che l’imprenditore, privato della propria attività a seguito di ... _OMISSIS_ ... tale danno, di tipo esistenziale, si identifica con una compromissione dell’autostima, del benessere e della sfera relazionale del danneggiato, in termini suscettibili di apprezzamento presuntivo e di liquidazione in via equitativa; in assenza di qualsiasi principio di prova, invece, non possono ravvisarsi i presupposti del danno biologico in senso stretto (ovvero del danno all’integrità fisica e psichica, riconducibile all’art. 32 della Costituzione)» .

Si è, dunque, in presenza di un provvedimento illegittimo che ha provocato un duplice disturbo al danneggiato. La revoca successivamente annullata, infatti, da una parte ha leso un interesse legittimo oppositivo, andando a comprimere ingiustificatamente una situazione giuridica di vantaggio già prese... _OMISSIS_ ...pregiudizio derivante da quest’ultima lesione, il collegio ritiene che «che possa riconoscersi, ex art. 1226 cod. civ., un danno non patrimoniale di tipo esistenziale, per effetto della lunga interruzione subita dall’attività imprenditoriale dell’appellante, che detta attività aveva esercitato per svariati anni, con presumibile concentrazione nella stessa dei propri interessi professionali e della propria posizione, in termini economici e sociali» .

Il giudizio circa l’an della risarcibilità del danno non patrimoniale viene svolto, dunque, dai giudici di Palazzo Spada senza l’applicazione dei filtri costituiti dalla gravità della lesione e dalla serietà del pregiudizio subito.

L’impostazione adottata sembra trova... _OMISSIS_ ...camente rilevante, che viene in essere in virtù dei vincoli imposti all’agire amministrativo sia dalla Costituzione che dalle disposizioni di diritto pubblico, discende la non necessarietà dell’accertamento riguardante la sussistenza dei predetti parametri. In questo caso, infatti, il danno provocato dalla condotta illegittima dell’amministrazione risulta sempre e comunque risarcibile, in virtù degli obblighi di protezione scaturenti dal rapporto giuridicamente qualificato caratterizzante il contatto sociale.

Un’impostazione questa che sembra indirettamente avvalorare i dubbi di parte della dottrina circa l’applicabilità del modello strutturale di cui all’art. 2059 c.c. in relazione al danno non patrimoniale scaturente da un rapporto contr... _OMISSIS_ ...ozione di causa in concreto, infatti, sembra assurdo escludere, applicando tali filtri, la risarcibilità di pregiudizi non patrimoniali derivanti dalla lesione anche minima di diritti, la protezione dei quali costituisce parte integrante del sinallagma contrattuale. In altre parole, autorevole dottrina ritiene che, anziché ricorrere al modello della responsabilità di cui all’art. 2059 c.c. così come interpretato dalla Cassazione, occorrerebbe, in caso di danno non patrimoniale derivante da un rapporto contrattuale, analizzare in concreto l’assetto di interessi determinato dalle parti alla stipulazione del negozio giuridico, che fra le stesse ha vera e propria natura di legge. Se da una tale analisi emergesse la necessità di risarcire un pregiudizio provocato dalla lesion... _OMISSIS_ ...enza dei filtri imposti dalla Cassazione .

Allo stesso modo, derivando dal contatto sociale sussistente tra cittadino e p.a. degli obblighi di protezione attinenti anche a diritti non patrimoniali, non sembra logico subordinare la risarcibilità del danno scaturito dalla lesione di tali diritti ai parametri predetti che rischiano, in concreto, di mettere a repentaglio l’efficacia e l’effettività della tutela del privato nei confronti dell’attività amministrativa illegittima.

La seconda decisione che prenderemo in considerazione a fini esplicativi, è stata già analizzata nel secondo paragrafo del terzo capitolo: si tratta della n. 1195, emessa dalla quinta sezione del Consiglio di Stato il 24 febbraio 2011.
Ciò che adesso interessa rigua... _OMISSIS_ ... È utile ricordare la situazione fattuale che sta alla base della decisione in oggetto.

La sentenza oggetto di gravame ha accolto, in parte, il ricorso proposto dall’appellante, per l’annullamento della deliberazione adottata dalla Giunta Regionale della Sardegna, con la quale era stato sciolto il Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Regionale Sarda Trasporti, di cui il ricorrente era componente, ed era stato nominato il commissario straordinario.

La pronuncia del TAR Sardegna ha annullato il provvedimento impugnato e ha condannato l’amministrazione regionale al risarcimento del danno, quantificato in misura notevolmente inferiore rispetto a quella richiesta dall’interessato.
I giudici del tribunale regionale hanno d... _OMISSIS_ ...moniale, individuato dall’appellante nel pregiudizio derivante dalla lesione dell’immagine pubblica, in particolar modo della credibilità politico amministrativa.

La quinta sezione accoglie, invece, tali richieste, limitandosi ad affermare che «non è revocabile in dubbio che il provvedimento impugnato abbia oggettivamente espresso un giudizio di disvalore sull’esercizio delle funzioni istituzionali svolte dall’appellante (...). Ciò ha determinato senz’altro un pregiudizio riferibile ai diritti della personalità del ricorrente, con specifico riguardo al profilo del diritto alla reputazione, anche prescindendo dalle conseguenze strettamente economiche e dai possibili riflessi “morali”» .

Non viene fatto alcun... _OMISSIS_ ...patrimoniale sembra configurabile, in questo caso, quasi in re ipsa. I giudici della quinta sezione, infatti, assumono come fatto notorio la lesione del diritto all’immagine provocata dal provvedimento illegittimo della p.a., senza neanche svolgere una valutazione circa la reale sussistenza di un pregiudizio derivante da tale lesione.

Una tale impostazione, sebbene abbia sullo sfondo la ragione giustificatrice attinente alle peculiarità dell’ordinamento amministrativo prima citata, appare molto meno condivisibile rispetto a quella adottata nella prima delle decisioni esaminate, basata sulla rilevanza del contatto sociale intercorrente tra amministrazione e cittadino.

In conclusione, è possibile affermare che, anche all’interno dell’orie... _OMISSIS_ ...udizio sono oltremodo mutevoli.

È indubbio che tali confini siano inevitabilmente destinati a variare al mutare delle situazioni concrete oggetto di giudizio che finiscono per influenzare la scelta dello schema strutturale di responsabilità da parte del giudice.

È, tuttavia, possibile affermare, al riguardo, che la soluzione scelta, qualunque essa sia, non può non tenere conto dell’esigenza di conciliare la necessità di garantire una tutela efficace ed effettiva al cittadino, anche in virtù del particolare rapporto regolato dalla Costituzione e dalle norme di diritto pubblico che intercorre tra esso e la p.a., con una rigorosa valutazione riguardante la sussistenza dell’effettivo pregiudizio subito, onde evitare abusi del diritto che, essendo perpetrati contro l’amministrazione pubblica, sono caratterizzati da una particolare gravità.