Aree sottoposte a vincoli di inedificabilità dagli strumenti di pianificazione del territorio

IN GENERALE.

Per effetto della normativa dell’art. 5 bis della L. 359/1992 ed ancor più del TU, si è consolidato il concetto che lo “jus aedificandi”, pur continuando “ad inerire alla proprietà” del suolo (art. 42, 1° comma Costit.), non sia un potere “naturalmente” compreso nel diritto suddetto, ma sia attribuito dal successivo 2° comma dello stesso art. 42 al suo titolare secondo legge attraverso un’attività amministrativa che lo conforma in concreto (“ne determina i limiti…”) per tenere conto dei diversi interessi, pubblici e privati, collegati all’assetto del territorio ed alla sua trasformazione. E che la normativa urbanistica, attraverso gli strumenti pianificatori, stabilisce quindi che ... _OMISSIS_ ...o;art. 37 TU, delle aree sottoposte “ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base… alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio..”, con la quale viene istituita una seconda subcategoria di suoli che condivide il medesimo regime della prima; ma questa volta in forza di vincoli urbanistici negativi o di inedificabilità, denominati anche di zona o generali, che pianificano e gestiscono l’intero territorio comunale attraverso regole generali di carattere ambientale, urbanistico ed edilizio mediante le quali ogni comune lo suddivide in zone tramite scelta ed individuazione, oltre che delle parti destinate all’edilizia privata, anche e soprattutto delle destinazioni c.d. pubblicistiche dirette a soddisfare le molt... _OMISSIS_ ... infine tutte quelle strutture che si rivelino indispensabili al miglioramento della vita della comunità. Fra le quali quindi il d.m. 1444/1968 ha incluso a pieno titolo le zone “F” «destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale».

Questa disposizione non si pone in contrasto con la nota e fondamentale decisione 173/2001 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulla fonte dei vincoli urbanistici, ma ne costituisce il logico sviluppo: muovendo pur essa dal presupposto che il carattere conformativo agli effetti indennitari, dei vincoli di piano non discende, direttamente e necessariamente, dal fatto in sé della loro collocazione in uno degli strumenti urbanistici esemplificati dalla norma, e non si impone, quindi, esclusivamente in r... _OMISSIS_ ...della incidenza su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui questi ricadono”. Per cui resta ferma la regola che ove in via eccezionale, vincoli, pur contenuti in uno di detti piani di secondo livello “non abbiano una tal natura generale, ma si presentino, viceversa, come vincoli particolari, incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione puntuale (con indicazione empiricamente, per ciò, detta "lenticolare") di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata ma ne esige la traslazione in favore dell'ente pubblico", si è in presenza di vincoli preordinati... _OMISSIS_ ...dinato all'esproprio” non ostante la sua formale allocazione (anche in uno strumento urbanistico generale) -, deve comunque prescindersi ai fini della qualificazione dell'area, e quindi per gli effetti indennitari: con la necessità di un ritorno alle regole generali per individuare il parametro legale con cui attuarne la classificazione.

Pertanto resta ferma anche la situazione specularmente inversa (pur essa evidenziata dalle Sezioni Unite) che “in presenza di strumenti particolareggiati, di terzo livello, le cui prescrizioni - di regola meramente attuative dei piani, attraverso la fissazione delle linee di un progetto espropriativo e la dichiarazione di pubblica utilità di tutte le relative opere - possono, a loro volta, in via eccezionale, unire a tale loro fu... _OMISSIS_ ...: come nelle ipotesi dei piani di edilizia economica e popolare, o di piani destinati ad investimenti produttivi, non a caso ricordate dallo stesso 4° comma nell’ultima parte della elencazione (cfr. Cass. sez. Un. 11433 del 1997 cit.).



FONTI REGIONALI.

Si è detto più volte che il sistema di ricognizione legale delle aree fondato sulle destinazioni attribuite alle rispettive zone dagli strumenti della pianificazione urbanistica, è stato dichiarato non irragionevole né arbitrario dalla Corte Costituzionale che lo aveva propiziato, ma neppure l’unico possibile; e che è stata comunque riconosciuta al legislatore statale o regionale (nell’ambito delle proprie competenze) la facoltà di modificarlo. Per cui alcune Regioni in segu... _OMISSIS_ ...stema binario di ripartizione trasfuso nel T.U.: diretti per lo più ad ampliare (ai soli fini indennitari) le fattispecie cui assegnare “le possibilità legali di edificazione” in danno di quelle inedificabili, che talvolta assumono carattere residuale, soprattutto al fine di evitare il sacrificio di queste ultime zone individuate come sedi di attrezzature e servizi pubblici, a vantaggio di quelle residenziali.

Nel precedente Ebook sui Vincoli si è evidenziato che nessuna di queste Regioni ha optato per il superamento o stravolgimento del sistema della ricognizione legale -di dubbia costituzionalità anche alla stregua della normativa sulle loro competenze contenuta nell’art. 5 T.U.; né tanto meno ha cercato di ripristinare il meccanismo dell’edificabil... _OMISSIS_ ...e da quelle di cui agli art. 32, 1° comma e 37, 4° comma T.U. per individuare le categorie in cui “non sussistono le possibilità legali di edificazione”, riducendole in particolar modo nell’ambito dei centri abitati. In tale ottica l’art. 17 legge regionale Lombardia n. 3 del 2009, ha disposto che «ai soli fini dell'applicazione del titolo II, capo VI, sezione III, del TUE, tutte le aree oggetto della pianificazione comunale si considerano legalmente edificabili, secondo la disciplina di cui alla legge regionale 12/2005, anche se destinate a servizi…”. Le sole eccezioni previste dalla norma sono costituite dalle “aree ubicate in ambiti che il piano individua come destinati all'agricoltura, di pregio ambientale o non soggetti a trasfo... _OMISSIS_ ... 76 e 77) che, per un verso articola la disciplina urbanistica su tre livelli (Piano territoriale regionale, Piano territoriale di coordinamento provinciale e Pianificazione comunale), e per altro verso attribuisce in attuazione di esse le rispettive competenze agli strumenti urbanistici deputati (art. 9) ad individuare ambito e limiti di ciascuna delle categorie indicate dalla legge.

Per le espropriazioni di competenza della Regione Emilia-Romagna, invece, l’art. 20 della legge reg.37 del 2002 ha operato dapprima una distinzione a seconda che le aree ricadano o meno “all'interno del perimetro del territorio urbanizzato individuato dal Piano Strutturale Comunale”, ovvero da altro strumento di pianificazione territoriale generale o settoriale sovraordinato, ... _OMISSIS_ ...e di edificabilità legale: a) le aree per le quali il PSC, ovvero altro strumento (es: POC=piano operativo comunale), accerti la inedificabilità assoluta per la sussistenza di limiti o vincoli ai sensi dell'articolo 6, comma 1, della l.r. 20/2000; b) le aree non rientranti all'interno del perimetro del territorio urbanizzato e di quello suscettibile di urbanizzazione, definiti dal PSC.

Da segnalare, ancora che il successivo art. 33 indica le norme di dettaglio del T.U. da ritenersi abrogate dalla legge regionale, fra le quali non comprende quelle del capo V sull’indennità, all’evidenza escludendo che possano essere qualificate “di dettaglio”; e che tuttavia vengono egualmente disattese e modificate dalle disposizioni degli art. 20 segg.

... _OMISSIS_ ...ia di espropriazioni per p.u. in base al suo statuto ed all’art. 117 Costit. è da considerare assoluta , o esclusiva (o, ancora, primaria). Innanzi tutto, alla stregua dell’art. 6 l’accertamento dell’edificabilità dell’area ablata ai fini della determinazione dell’indennità va effettuato non già con riferimento alla data del decreto di esproprio, ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 327 del 2001, bensì a quella del decreto del Presidente della giunta provinciale di autorizzazione dell’esecuzione del piano delle espropriazioni: con anticipazione, quindi, a tale momento della ricognizione legale del bene per la determinazione dell’indennità, e dell’insorgenza del relativo diritto di credito dell’espropriando a prescinder... _OMISSIS_ ...ma dell’indennità, pur essendo stata recepita la regola della ricognizione legale della destinazione dell’immobile unitamente al principio da essa derivato, della prevalenza ed autosufficienza dell’edificabilità legale, l’art. 12 ha prescelto un parametro di ricognizione diverso dal TU e più favorevole ai proprietari espropriandi: incentrato sulla enumerazione e tipizzazione dei terreni inedificabili suddivisi dal 1° comma in sole quattro categorie, di ciascuna delle quali sono stati enunciati caratteri e presupposti identificativi; mentre le aree edificabili costituiscono una categoria generale ed atipica nella quale sono incluse tutte “quelle aventi una destinazione urbanistica diversa” dalle 4 tipologie di aree inedificabili: con l’avvertenz... _OMISSIS_ ...(art. 11, 2° comma).

Questi diversi e più favorevoli criteri di bipartizione, seppure hanno costituito rimedi di notevole correzione nei confronti degli effetti ingiusti del potere discrezionale di destinazione zonale riservato alla pianificazione urbanistica, per altro verso hanno introdotto non meno gravi disparità di trattamento tra proprietari espropriati in merito alla stessa tipologia di procedimento ablatorio, non solo allorquando i relativi terreni appartengono a Regioni diverse (e perciò soggiacciono a discipline diverse), ma perfino nell’ipotesi di immobili ubicati nella medesima regione, ove sottoposti ad espropriazione in parte di competenza statale, e per altra parte di competenza regionale (Cap.24 § 4 e 5).



INIZIAT... _OMISSIS_ ...istinta dalla precedente, ed enucleata dalla nota sentenza 179/1999 della Corte Costituzionale, perché considerata “non inquadrabile negli schemi dell'espropriazione”, pur se egualmente votata alla realizzazione di destinazioni pubblicistiche. La sua particolarità consiste nel fatto che gli obiettivi di interesse generale, “di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata”, o “promiscua pubblico privata”.

Pertanto detta espressione non comporta affatto l’istituzione di un nuovo criterio generale di riparto delle aree sostitutivo del binomio trasfuso negli art. 32 e 37 T.U., e questa vo... _OMISSIS_ ...tico assegnato alla zona, necessario e sufficiente ad escludere “le possibilità legali di edificazione”, comprende non soltanto opere pubbliche, ma anche interventi ed attrezzature di interesse generale che, seppur non destinati direttamente a scopi dell'Amministrazione, siano idonei a soddisfare bisogni della collettività. E rende del tutto irrilevante la vicenda logicamente e giuridicamente successiva della loro concreta esecuzione riservata alla competenza dell’amministrazione, che può attuarsi direttamente o attraverso la partecipazione privata, ed in tal caso avvalendosi di strumenti pubblicistici, quali concessioni di ogni tipo, affidamenti, programmazioni ecc. o, per converso privatistici, quali appalti, convenzioni, partecipazioni associative ed altro. Così... _OMISSIS_ ...e altre modalità esplicative da osservare per la loro esecuzione, il più delle volte disciplinate dagli strumenti di attuazione (che essendo strumenti di terzo livello in nessun caso potrebbero derogare quelli generali sovraordinati): essendo decisivo e determinante per la classificazione non edificatoria di dette aree il collegamento funzionale della destinazione impressa con taluno di detti utilizzi e scopi pubblicistici; i quali perciò solo, apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia.

La peculiarità di questa tipologia di suoli che ha indotto la Con... _OMISSIS_ ...ia, auspicate dalla Corte ed ormai sempre più frequenti, ritengono opportuno che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, vengano nelle previsioni degli strumenti urbanistici, considerati realizzabili anche “attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento”. Con la conseguenza di far venire meno la stessa necessità di una futura (ma incerta) espropriazione onde realizzarli, nonché il pericolo di permanenza dei vincoli oltre limiti ragionevoli; e di generare una situazione del tutto assimilabile a quella in cui il legislatore affidi direttamente ai singoli proprietari l’esecuzione di attrezzature e di servizi pubblici, e talvolta anche la loro successiva gestione (Corte Costit.41... _OMISSIS_ ...e comunque alle previsioni della pianificazione urbanistica del potere discrezionale di affidare l’esecuzione delle attrezzature e degli interventi programmati dal p.r.g. ad uso “collettivo” attraverso iniziative totalmente private o in forme di partenariato misto pubblico-privato ed in regime di economia di mercato, ha rilevato che tale prospettiva sussiste in generale per i vincoli di piano ad attrezzature, servizi pubblici, nonché ad usi pubblici in genere: nel senso che la stessa deve ormai considerarsi usualmente rimessa all’iniziativa (anche concorrente) dei proprietari privati a meno che la disciplina dei P.R. o delle N.T.A. non ne attribuisca la realizzazione esclusivamente a quella pubblica (come avviene per le “opere pubbliche”, rivolte, invece... _OMISSIS_ ...68, possono essere anche interpretate, se non accompagnate da alcuna altra specificazione o limitazione, nel più generale senso della assentibilità di interventi tanto pubblici quanto privati, con l'unico limite della destinazione di quanto realizzato ad un uso, appunto, "collettivo". Con il risultato, per quanto qui interessa, che le stesse, non comportando automaticamente l'ablazione dei suoli, ed anzi, ammettendo la realizzazione anche da parte dei privati, in regime di economia di mercato, delle relative attrezzature destinate all'uso pubblico, non sono annoverabili tra i vincoli espropriativi, ma restano al di fuori dello schema ablativo; e costituiscono vincoli conformativi funzionali al regolamento della proprietà privata in vista del perseguimento di obbiettivi di interes... _OMISSIS_ ...inedificabilità assoluta…in base… a qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio…”).



POSSIBILITÀ EFFETTIVE DI EDIFICAZIONE.

Merita una menzione, pur essa specifica, una ulteriore subcategoria di aree inedificabili, derivante direttamente dalla formula “possibilità legali ed effettive di edificazione” utilizzata dal men...