ldquo;AREE INEDIFICABILI” QUALE CATEGORIA, CENTRALE ED UNITARIA.
Se nell’interpretazione dell’art. 5 bis della L. 359/1992, soprattutto dopo le note decisioni 172 e 173 del 2001 delle Sezioni Unite, la giurisprudenza non ha avuto soverchi dubbi nella identificazione del nuovo sistema binario di ripartizione delle aree -edificabili ed inedificabili- marginalizzando sempre più il ruolo dei fondi agricoli, presi in considerazione soltanto per l’applicazione dei più specifici parametri di stima di cui agli art. 15 e 16 legge 865/1971, un diverso risultato si rinviene fra gli operatori del settore, rimasti ancorati alla centralità di questi ultimi, quale unica categoria antagonista di quelli edificatori: peraltro mantenuta ferma (anche) dalla quasi totalità delle amministrazioni esproprianti che, in nome di essa potevano indennizzare tutte le fattispecie di suoli inedificabili, seppure non agricoli, con lo scaglione tabellare più ri...
_OMISSIS_ ... ai terreni non coltivati, rendendo irrilevante nella stima dell’indennità definitiva, perfino l’opportunità del ricorso al VAE di cui alla menzionata circolare ministeriale, o la valorizzazione dello stesso art. 15 con il riferimento all’azienda agricola.
Ma l’appiglio più suggestivo al riguardo, offerto dal richiamo del 4° comma dell’art. 5 bis a tale categoria o subcategoria di fondi, è venuto meno appena pochi anni dopo, con il sopravvenire del T.U. Il quale, pur dichiarando di avere inteso recepire la disciplina previgente, l’ha in realtà opportunamente modificata e chiarita, portando alle estreme ma logiche conseguenze gli effetti della matrice meramente urbanistica assegnata alla ricognizione legale di tutti indistintamente i suoli; e consentendo semmai, l’estensione a quelli inedificabili, incredibilmente fermi ancora nei primi anni 2000 al meccanismo dei VAM, delle nuove problematiche indennitarie che ...
_OMISSIS_ ...le legislazioni urbanistiche ed ambientali, nonché l’influenza delle concezioni comunitarie sul diritto di proprietà, agitavano già da anni nell’ambito delle aree edificatorie. Con l’effetto di rendere sempre più indifferente ed inattuale qualsiasi genere di collegamento con i fondi agricoli, ormai ridotto all’obbligatoria applicazione dell’irragionevole parametro di stima tabellare.
Questo mutamento di prospettiva è preannunciato dall’art. 32, 1° comma, che dettando le disposizioni generali per la “determinazione del valore del bene”, in conformità alla giurisprudenza costituzionale, conferisce rilevanza primaria per la determinazione dell’indennità di espropriazione “alle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio”: da ricavare tuttavia obbligatoriamente non già sulla base di (opinabili) suscettività edificatorie, ...
_OMISSIS_ ...medie o terze, bensì “valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa…..”; che divengono in tal modo il baricentro della classificazione legale, da eseguirsi comunque, in via preliminare ed inderogabile, solo in funzione della presenza o dell’assenza di un vincolo conformativo di inedificabilità. Ed il successivo art. 37 esplicita e definisce in modo completo ed inequivocabile, la prima fattispecie dell’alternativa, disponendo (4° comma), che “non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l'area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi ….il piano regolatore generale, …ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi dell...
_OMISSIS_ ... di edifici o manufatti di natura privata”: perciò escludendo in radice qualsiasi diversa interpretazione, pur se asseritamente rivolta ad integrare, completare o chiarire la normativa. Con la razionalizzazione attuata dal TU, sussistono in conclusione, soltanto due (contrapposte) categorie di aree, la prima caratterizzata dalle “possibilità legali di edificazione”, e la seconda per converso, “da vincoli di inedificabilità assoluta”.
BENI CULTURALI ED AMBIENTALI.
Se dunque non è più possibile dubitare dell’obbligatorietà ed infungibilità della attuale bipartizione dei suoli in questi specifici termini, né dell’indicazione del presupposto necessario per l’appartenenza all’una o all’altra categoria -il vincolo (conformativo) di inedificabilità assoluta- è pur vero che la stessa disposizione legislativa ha elencato le diverse fonti di appartenenza alla seconda; che perc...
_OMISSIS_ ...rettante tipologie o subcategorie - di seguito esaminate- aventi ciascuna caratteri e problematiche proprie, ma tutte accomunate dalla determinazione delle indennità ablatorie in base ai criteri stabiliti per “le aree inedificabili”.
Nella prima di esse lo stesso 4° comma include le aree gravate da vincoli direttamente discendenti dalla “normativa statale o regionale” meglio conosciute come limitazioni legali della proprietà, fissate in via generale per garantirne l'aderenza alla sua funzione sociale (art. 42, 2° comma Costit.), ed aventi tutte, l’effetto immediato di comprimere il diritto dominicale, precludendone la libera attività edilizia senza tuttavia impedirne una commerciabilità, o una redditività diversa; sì da concretarsi in un modo d'essere della proprietà immobiliare trascendente le appartenenze individuali, in funzione delle caratteristiche interiori e/o del regime di godimento del bene di per sé. O...
_OMISSIS_ ...rto, in genere spaziale, con un'opera (o un bene) pubblici.
Il primo gruppo -già esaminato specificamente nel precedente Ebook sui vincoli legali (Cap. 2)- comprende variegate fattispecie, costituenti espressione dei valori storici, ambientali, culturali, naturali, morfologici, archeologici ed estetici del territorio, per la prima volta enucleati e disciplinati dalle leggi 1089 e 1479 del 1939, ma caratterizzati tutti dall’essere connaturati al diritto dominicale e dal non aggiungere quindi, all’immobile qualità di pubblico interesse che non siano già indicate dalla loro indole; e che vengono, in definitiva, soltanto confermate dall’eventuale provvedimento amministrativo che le dichiara, senza sacrificare, come invece avviene nel caso dell'espropriazione, alcuna situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta al di fuori e che vi si contrappone: perché secondo la Consulta “il diritto su di esso è nato con il corrisponde...
_OMISSIS_ ...n quel limite vive". E “l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa”; la quale risponde a finalità diverse, ma comunque sempre conservative del bene e rivolte a tutelarlo, nonché ad evitare che ne sia posta in pericolo l'integrità, o infine ne sia evitata la sottrazione alla pubblica fruizione (cfr. art. 45 d.lgs. 42 del 2004).
Oggi la loro disciplina, finalmente organica e completa, è contenuta dopo la breve parentesi del d.lgs. 490/1999, testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, nel codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con d.lgs. 42 del 2004 che le ingloba nell’ampia ed unitaria categoria dei beni culturali (art. 2), o costituenti il patrimonio culturale, senza tuttavia rinunciare a riportare sopra...
_OMISSIS_ ...ogie tradizionali negli art. 10 ed 11; ed a confermarne la loro comune destinazione non edificabile nell’art. 20 secondo cui “I beni culturali non possono essere distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione”; nell’art. 21 che indica gli interventi (comunque non edilizi) autorizzati; nell’art. 29, che regola quelli diretti alla loro conservazione; ed infine nell’art. 45 che demanda al Ministero la “facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”.
BENI PAESAGGISTICI.
Accanto ai beni culturali lo stesso art. 2 menziona i “beni paesaggistici”, presi...
_OMISSIS_ ... considerazione con riguardo “ai beni immobili qualificati di bellezza naturale” fin dalla nota sentenza 56/1968 della Corte Costituzionale che aveva loro attribuito “valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge”; per cui alcuni autori nella ricognizione tradizionale dei vincoli, allontanandoli dalla categoria espropriativa, li hanno denominati “morfologici”, a carattere originario o ricognitivo, proprio perché ineriscono al bene per le sue caratteristiche intrinseche. Con la conseguenza che il loro uso -in particolare l’edificabilità- è sottoposto a limitazione a causa della loro rilevanza paesaggistica e ambientale (culturale in senso lato), e idrogeologica, quale conseguenza della condizione propria della categoria, con esclusione di qualsiasi compressione assimilabile al concetto di esproprio. E l...
_OMISSIS_ ...ta ha richiamato specificamente la disposizione dell’art. 15, 2° comma legge 1497/1939 che conferiva all'amministrazione il potere “anche di proibire in modo assoluto di edificare sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili”: in tal modo vanificando le eventuali risultanze contrarie dell’allora vigente criterio dell’edificabilità di fatto, e sovrapponendosi perfino alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Sulla base di queste premesse, la successiva giurisprudenza costituzionale e di legittimità ha ricavato i seguenti principi di rilevanza costituzionale: A) che vi sono complessi di beni e di aree individuati direttamente dal legislatore in forza del loro "particolare interesse ambientale"; il quale si determina in funzione della loro singolarità geologica o ecologica - rilevante ai fini della storia naturale del Paese - connotando la struttura del territorio nazionale nella sua percezione visib...
_OMISSIS_ ...utela di detti beni, facenti parte del patrimonio estetico-culturale della nazione si determina mediante la difesa dai mutamenti, spesso irreversibili, che l'azione dell'uomo può causare; B)che rientrano nella tutela del paesaggio non solo le bellezze naturali, intese come cose e località di particolare pregio estetico e quale dimensione (solo) estetica del territorio, ma anche i beni comprendenti vaste porzioni e numerosi elementi del territorio nazionale, individuati secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri largamente diffusi e consolidati nel lungo tempo, e comunque inseriti in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità ambientali indicate dalla legge; C) che detta tutela comporta anche per essi l’imposizione di vincoli paesistici e la preclusione di sostanziali alterazioni della forma del territorio; e che risulta perfettamente aderente al precetto dell'art. 9 Cost., il quale, secondo una scelta operata al più alt...
_OMISSIS_ ...ordinamento, assume il detto valore come primario (cfr. Corte Costit. 94/1985 e 359/1985): cioè come insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro; D) che la preminenza del valore estetico culturale, ha garantito l’esplicazione sul territorio di azioni protettive non strettamente inquadrabili nell’urbanistica, nonché una portata precettiva preminente del piano paesaggistico rispetto alla disciplina urbanistica in senso stretto, con meccanismi di operatività direttamente incidenti sulle singole proprietà; di talché la limitazione delle facoltà d’uso del diritto dominicale -ivi compresa l’inedificabilità- può essere imposta in altre pianificazioni di settore, che presentano carattere vincolante non solo per le amministrazioni, ma talvolta anche per il diritto di proprietà: quali i piani di bacino, le cui prescrizioni sono da considerare gerarchicamente sovraordinate alla pianificazione comunale, ma possono condizionare immediatamente le modal...
_OMISSIS_ ... di singole aree. Mentre prescrizioni vincolanti sono da rinvenire nella disciplina del piano per il parco per le aree protette nazionali e per quello delle aree protette regionali (§ 7).
La difesa di questi valori era stata già accentuata dall’art. 1 quinquies della legge 431 del 1985 (c.d. Galasso) che per i beni ambientali e culturali sottoposti a vincolo paesaggistico ha vietato, fino all'adozione da parte delle regioni dei piani paesis...