Le espropriazioni sostanziali

Come visto nei precedenti paragrafi, la legge n. 1150/1942 prevedeva che il piano regolatore generale contenesse sia disposizioni di carattere precettivo per i proprietari con riferimento alle linee e alle prescrizioni di zona, sia previsioni sprovviste di portata precettiva verso i privati, ma vincolanti per i Comuni in sede di formazione dei piani particolareggiati, con riferimento alle localizzazioni.

La presenza nei piani regolatori generali di localizzazioni e di vincoli di inedificabilità estesi ad intere zone non poneva problemi di compatibilità con l’articolo 42 della Costituzione, in quanto espressione legittima del potere conformativo della proprietà.

Nella prassi delle amministrazioni pubbliche, tuttavia, i vincoli sono progressivamente passa... _OMISSIS_ ...come sarebbe stato corretto – bensì attraverso il piano regolatore generale, che è andato così divenendo uno strumento sempre più specifico.

I Comuni si sono poi serviti in misura sempre maggiore dei piani regolatori generali per imporre vincoli gravanti su specifiche aree, avvallati in questo modo di agire anche da quella parte della giurisprudenza che ha stabilito il carattere direttamente precettivo per i proprietari di tutte le prescrizioni contenute nel piano, zonizzazioni e localizzazioni, con l’unica eccezione delle disposizioni intrinsecamente programmatiche [72].

Tutto ciò, unito alla considerazione che l’art. 11 della legge prevedeva che il piano regolatore generale avesse efficacia a tempo indeterminato e non dispone... _OMISSIS_ ...
Pertanto, il pregiudizio arrecato alla posizione proprietaria era notevole, soprattutto nei casi in cui la zona interessata era edificabile, con la conseguenza che il bene subiva una significativa perdita di valore sul mercato: chi avrebbe voluto comprare quel terreno, sapendo che su di esso non era possibile costruire e che, comunque, prima o poi se ne sarebbe persa la titolarità?

Da questa situazione ha preso avvio la riflessione sulla c.d. espropriazione sostanziale, in conseguenza della quale il proprietario, pur mantenendo la titolarità del diritto sul suolo, subisce una forte limitazione delle sue facoltà di disposizione e di godimento del bene.

u questa tipologia di situazioni è intervenuta la Corte Costituzionale, che con la celebre sentenza ... _OMISSIS_ ...ito dalla legge n. 1150/942, nella parte in cui non prevedeva un indennizzo a fronte dell’imposizione a durata indefinita di vincoli di inedificabilità assoluta su aree destinate a servizi pubblici.

Si trattava, per l’appunto, di aree private su cui, in conseguenza dell’apposizione del vincolo, risultava preclusa al proprietario la facoltà di esercitare il diritto dominicale nella sua totalità; allo stesso tempo, però, le aree non entravano ancora nel patrimonio dell’autorità che aveva apposto il vincolo.

I giudici hanno osservato che nel sistema previsto dall’art. 7 della legge n. 1150/1942 veniva «a determinarsi, salvo per quanto riguarda quei vincoli che sono ordinati al mantenimento di destinazioni attuali della propri... _OMISSIS_ ... della proprietà, risultava «dilazionato a data incerta e imprevista e imprevedibile nel suo verificarsi», quella in cui potranno essere eventualmente approvati e attuati i piani particolareggiati.

Pertanto, il vincolo risultava apposto a tempo praticamente indeterminato, senza che il sacrificio imposto al privato trovasse un adeguato ristoro, fattore che appunto ha determinato la pronuncia di illegittimità costituzionale della fattispecie. In tale limitazione del diritto di proprietà è stata riconosciuta una situazione sostanzialmente espropriativa e, come tale, la necessità della corresponsione di un indennizzo ai sensi del comma terzo dell’art. 42 della Carta costituzionale.

I giudici si esprimevano come segue: «Premesso che l&rsquo... _OMISSIS_ ...oli diritti, che all’istituto si ricollegano (naturalmente secondo il regime di appartenenza dei beni configurati dalle norme in vigore), vengano compromessi o soppressi senza indennizzo, mediante atti di imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducono tanto a una traslazione totale o parziale, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l’appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria. Anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa.».

Infatti, a giudizio della Corte, la norma costituzionale si riferisce non solo alle espropriazioni immediatamente traslative, ma anche alle fattispecie in cui «singoli dir... _OMISSIS_ ...tale o parziale del diritto, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l’appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria», in quanto anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa.

I giudici hanno ripreso il ragionamento fatto già in precedenza nella sentenza n. 6 del 1966, nella quale per la prima volta si era parlato di espropriazione sostanziale. La Consulta si era occupata in quella sede di vincoli sostanzialmente espropriativi, definendoli come fattispecie capaci di intaccare il diritto di proprietà nel suo contento essenziale.

In tale contesto, la Corte Costituzionale aveva sancito che, in ossequio alla Cost... _OMISSIS_ ... toccando la titolarità del diritto, incide fortemente sul suo contenuto, che risulta depauperato.

Nell’affermare ciò, i giudici avevano contraddetto il loro precedente orientamento che riconosceva l’espropriazione solamente nella fattispecie in cui si realizzava il trasferimento del diritto di proprietà in capo al beneficiario del procedimento; così ragionando, sarebbe stato impossibile ritenere indennizzabile una fattispecie che non riguardava un vero e proprio trasferimento della proprietà.

L’espropriazione sostanziale, quindi, va identificata in tutte quelle ipotesi in cui vengono imposti vincoli che comportano uno svuotamento di rilevante entità e incisività del contento del diritto di proprietà mediante una imposizione, immediat... _OMISSIS_ ...sh; pur essendo stati delimitati – superino la durata che il legislatore ha individuato come limite non irragionevole e non arbitrario alla sopportabilità del vincolo urbanistico.

giudici si esprimono come segue: «Il legislatore può persino escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, come pure può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, ovvero autorizzare imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà di godimento e di disposizione. Ma tali imposizioni a titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga ad incidere sul bene, oltre a ciò che è connaturale al diritto dominic... _OMISSIS_ ...co vincoli sostanzialmente espropriativi [74].

La necessità dell’indennizzo continua a rimanere esclusa per tutte le diverse limitazioni volte a regolamentare l’attività edilizia privata in funzione delle differenti zone in cui il territorio viene diviso ad opera del piano regolatore generale, quali i vincoli di destinazione derivanti dalla zonizzazione o la fissazione di indici di fabbricabilità particolarmente bassi. Infatti, secondo i giudici costituzionali, pur trattandosi di limitazioni imposte nei confronti di singoli beni, esse non costituiscono esplicitazione del potere espropriativo della Pubblica Amministrazione, bensì sono una manifestazione del potere conformativo della proprietà privata ammesso dall’art. 42, comma 2, Cost., senza obbligo... _OMISSIS_ ...determinata ma con immediata corresponsione di indennizzo. La legge n. 19 novembre 1967 n. 1187 optò per la prima possibilità, stabilendo che i suddetti vincoli avrebbero perso efficacia qualora non fossero stati approvati i relativi piani particolareggiati o non fossero stati autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati entro cinque anni dall’approvazione del piano regolatore generale [75]. Inoltre, si prevedeva anche che la durata dei vincoli non potesse essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione [76].

La necessità della corresponsione di un’indennità a fronte della reiterazione di vincoli espropriativi, tuttavia, non ha trovato riscontro presso le Amministrazioni subito dopo la sentenza n. 55/1968. Anzi... _OMISSIS_ ...;applicazione del regime delle aree sprovviste di disciplina urbanistica.

Entrambe le situazioni erano fortemente svantaggiose per il proprietario del terreno interessato, la prima impedendo a tempo indeterminato l’utilizzazione dell’area a scopi edificatori, la seconda frustrando gli interessi edificatori del proprietario, che al massimo poteva sollecitare l’Amministrazione alla ripianificazione dell’area, con il rischio di vedersi poi confermato il vincolo.

A riguardo, il Consiglio di Stato riteneva che, una volta decaduto il vincolo, l’Amministrazione avesse l’obbligo di ripianificare l’area interessata; il singolo, in caso di inerzia dell’Amministrazione competente, poteva rivolgersi al giudice per ottenere... _OMISSIS_ ...posizione, nulla disponendo per l’eventualità di successive reiterazioni, che pertanto potevano susseguirsi illimitatamente, se adeguatamente motivate, senza necessità di riconoscimento di un ristoro per il destinatario.

Il problema si pose fin dai primi momenti successivi alla sentenza n. 55/1968, ma la questione fu oggetto di espressa pronuncia solamente con la sentenza 20 maggio 1999, n. 179, nella quale la Corte Costituzionale ha stabilito la necessità di prevedere un indennizzo in favore del proprietario a fronte del pregiudizio subito nella propria sfera giuridica a causa della reiterazione di un vincolo scaduto [78].

L’obbligo di indennizzo è ritenuto sorgere con la prima scadenza della durata ordinaria del vincolo preordinato all’es... _OMISSIS_ ...ranchigia, qualora non si sia dato corso all’espropriazione oppure non siano stati approvati i piani attuativi. Secondo i giudici, i vincoli sostanzialmente espropriativi sono i seguenti:

- vincoli incidenti con carattere di generalità e in modo obiettivo su intere categorie di beni, ivi compresi i vincoli ambientali - paesistici;

- vincoli derivanti da limiti non ablatori posti normalmente nella pianificazione urbanistica;

- vincoli, comunque estesi, derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato;

- vincoli che non superano sotto il profilo quantitativo la normale tollerabilità;

- vincoli non eccedenti la durata ritenuta ragionevolmente sopp... _OMISSIS_ ...ostro ordinamento una risposta rispettosa anche delle critiche che la Corte Europea dei diritti dell’uomo aveva mosso al sistema italiano per l’assenza di una disposizione che prevedesse in maniera espressa un indennizzo per la fattispecie di legittima reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio o sostanzialmente espropriativo.

Ciò significa che il vincolo scaduto può essere reiterato qualora sia accertata la persistenza dell’interesse pubblico alla destinazione di un determinato terreno all’utilizzo collettivo, nella misura in cui tale interesse continua a prevalere su quello privato del singolo proprietario. Reiterazione, dunque, può esserci, a patto che ciò sia giustificato con congrua ed idonea motivazione circa le effettive esigenze... _OMISSIS_ ...iterazione di vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi ai sensi dell’art. 39, comma 1, del Testo Unico, poiché a questi ultimi consegue uno svuotamento del diritto di proprietà sotto il suo profilo economico; i vincoli di tipo conformativo, al contrario, non necessitano di essere indennizzati nel caso in cui vengano reiterati da un nuovo strumento urbanistico o da una sua variante generale [79].

Né occorre, a tal fine, l’espressa menzione di una particolare motivazione per giustificarne la conferma. La natura conformativa del vincolo, infatti, implica unicamente una limitazione dell’attività edilizia realizzabile sul suolo, conformemente ai principi che presiedono al corretto ed ordinario esercizio del potere pianificatorio.

... _OMISSIS_ ...surata all’entità del danno effettivamente prodotto [80]. Qualora invece la reiterazione avvenga in maniera illegittima, l’atto con il quale viene rinnovato il vincolo può essere impugnato dal proprietario al fine di ottenere il risarcimento del danno.

Quest’ultimo però non può corrispondere all’assenza di utilizzazione economica del suolo altrimenti edificabile, poiché l’annullamento dell’atto che ha disposto la reiterazione del vincolo comporta l’applicazione del regime delle aree sprovviste di disciplina urbanistica. Infatti, il comma terzo dell’art. 9 del Testo Unico dispone che, nell’ipotesi di decadenza del vincolo dovuta alla mancata tempestiva dichiarazione di pubblica utilità, fa riferimento all’articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, con la conseguente assimilazione alle aree appartenenti alla c.d. zona bianca.