Limitazioni legali della proprietà: i vincoli senza diritto di indennizzo
La sentenza della Corte costituzionale 6/1966 ha enucleato a monte dei piani urbanistici, due categorie di imposizioni generali, poste direttamente da leggi statali e regionali con l’effetto immediato di comprimere il diritto dominicale e di precludere la libera attività edilizia senza «disporre indennizzi quando i modi ed i limiti che esse segnano, nell’ambito della garanzia accordata dalla Costituzione, attengano al regime di appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando essa regoli la situazione che i beni stessi abbiano rispetto a beni o a interessi della pubblica Amministrazione».

La prima di dette categorie ha inglobato variegate tipologie di vincoli, fra i quali sono particolarmente noti quelli ambientali, diretti a difendere il contesto territoriale dell’area ove si trovano, come la maggior parte di quelli a verde pubblico; quelli paesistici, pur essi finaliz... _OMISSIS_ ... gli immobili e le aree costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio; quelli archeologici rivolti alla tutela dei beni individuati di interesse archeologico o di interesse artistico ovvero storico; o, ancora, altre fattispecie individuate da leggi speciali finalizzate, il più delle volte a tutelare i relativi immobili e ad evitare che ne sia posta in pericolo l’integrità o la sottrazione alla pubblica fruizione (cfr. art. 45 d.lgs. 42 del 2004). I quali presentano il carattere comune di non avere natura ablativa di una facoltà di godimento altrimenti insita nel bene medesimo «perché il diritto su di esso è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive».

Le relative prescrizioni corrispondono, infatti, alle caratteristiche interiori, nonché al regime di godimento del bene di per sé, risultano connaturate al diritto dominicale e non aggiungono quindi, all’immob... _OMISSIS_ ...lico interesse che non siano già indicate dalla sua indole (art.142 d.lgs.42); e che vengono, in definitiva, soltanto confermate dall’eventuale provvedimento amministrativo che le individua o le dichiara con carattere di generalità ed in modo obiettivo (art.136 d.lgs. 42), o le iscrive nell’ambito dei vincoli conformativi, come avviene per quelli a verde pubblico, giustificati da ragioni di tutela ambientale (C.d.S. 3234/2013; 9372/2010): senza sacrificare, come invece si verifica nel caso dell’espropriazione, alcuna situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta al di fuori e che vi si contrappone attraverso vincoli discrezionali rivolti a sottrarre le potenzialità edificatorie altrimenti esercitabili dal proprietario, ed a consentire l’acquisizione del bene in capo alla P.A. “salvo indennizzo” per la sua eventuale trasformazione (Cass. Sez. Un. 173/2001 e succ.).

Ciò vale a maggior ragione per quei t... _OMISSIS_ ...cd. proprietà vallive, ovvero localizzate in zone palustri, già di per sé, in ragione della tipica conformazione naturale, consentono facoltà di sfruttamento economico assai limitate (C.d.S. 2205/2018), sicuramente restandone esclusi utilizzi come l’agricoltura intensiva o l’edificazione a scopo residenziale o commerciale (e fermi, invece, gli altri usi riconducibili ad attività molto semplici e tradizionali, come le peschiere, l’itticoltura, le coltivazioni arboree ecc.). E vale, più in generale, allorché i vincoli suddetti gravino su immobili, di cui sia stato già accertato, secondo le relative discipline non urbanistiche, per il loro particolare valore, uno statuto che non contempla lo ius aedificandi tra le qualità essenziali del regime di appartenenza.

La giurisprudenza della Corte costituzionale, ha rilevato, infatti, al riguardo, fin dalla nota decisione 56 del 1968, che vi sono complessi di beni e di aree individuati direttam... _OMISSIS_ ... in forza del loro “particolare interesse ambientale”; il quale si determina in funzione della loro singolarità geologica o ecologica rilevante ai fini della storia naturale del Paese connotando la struttura del territorio nazionale nella sua percezione visibile. E che la tutela di detti beni, facenti parte del patrimonio esteticoculturale della nazione, si determina mediante la difesa dai mutamenti, spesso irreversibili, che l’azione dell’uomo può causare.

Ha specificato, altresì, che rientrano nella tutela del paesaggio non solo le bellezze naturali, intese come cose e località di particolare pregio estetico e quale dimensione (solo) estetica del territorio (cfr. legge 1497 del 1939), ma anche i beni comprendenti vaste porzioni e numerosi elementi del territorio nazionale, individuati secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri largamente diffusi e consolidati nel lungo tempo e co... _OMISSIS_ ...n complesso che ha in modo coessenziale le qualità ambientali indicate dalla legge (come i parchi naturali); che detta tutela comporta anche per essi l’imposizione di vincoli paesistici e la preclusione di sostanziali alterazioni della forma del territorio; e che risulta perfettamente aderente al precetto dell’art. 9 Cost., il quale, secondo una scelta operata al più alto livello dell’ordinamento, assume il detto valore come primario (cfr. Corte Cost. 94/1985 e 359/1985): cioè come insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro, trovando giustificazione nel quadro delle normeprincipio appena prospettate, che mira a garantire l’interesse preminente alla salvaguardia ed al ripristino dell’ambiente (cfr. art.150 d.lgs. 490/1999). E che costituisce, quindi, non già un “posterius” rispetto alla scelta del privato di esercitare determinate attività economiche incompatibili con esso, ma un “prius”, del quale quals... _OMISSIS_ ...quo;onere di tenere conto nella scelta dei mezzi necessari a consentirgli la proficua gestione della propria attività, nonché nella valutazione dei relativi costi (Corte Cost.190/2001; 196/1998; 386/1996; 339/1985).

Ciò spiega perché nessuno di questi vincoli o limitazioni dia titolo ad indennizzo alcuno, salva restando la legittimità di specifiche disposizioni legislative come esemplificativamente quelle degli art.50 r.d. 3267 del 1923, 16 r.d.1497 del 1939 o dell’art. 15, 2° comma della legge 394 del 1991 prevedenti, caso per caso, l’adozione di misure intese a ristorare il pregiudizio patito dai titolari di diritti sui beni gravati dalle imposizioni o dai divieti: alla luce dell’equilibrio costituzionale tra i contrapposti interessi, che seppure vede alcune delle facoltà del diritto dominicale quali lo sfruttamento edilizio o altre particolari tipologie di commerciabilità o redditività recessive di fronte all’e... _OMISSIS_ ...dia dei valori culturali ed ambientali (art.9 Cost.), non consente neppure che il diritto di proprietà divenga meramente nominale (art.1 All. 1 alla Convenzione Edu). Nella stessa ottica una serie di regolamenti della Comunità europea, a partire dall’anno 1972, (reg. 797/1985 e 2328/1991, ecc.), onde rispondere alle ragioni di politica agricola individuate dall’art.33 del Trattato, hanno preso atto, da un lato, della ricorrenza (e talvolta della necessità) sempre più frequente di limitazioni ed handicap imposti dai vincoli ambientali allo sviluppo della libera iniziativa economica; ma dall’altro hanno introdotto una serie di disposizioni rivolte a disciplinare ed incentivare la politica di mantenimento e di sviluppo delle zone rurali della comunità svantaggiate da eventi naturali o da vincoli ambientali.

L’altra seconda categoria considerata dalla Corte come espressione della potestà amministrativa di governo del territorio ... _OMISSIS_ ... necessità di istituire “fasce di rispetto” nel cui ambito vige il divieto assoluto di costruzione, in prossimità ad opere o a luoghi soggetti ad uso pubblico, per finalità di tutela di preminenti interessi di sicurezza, circolazione, igiene, migliore utilizzazione di beni demaniali, etc.: ne costituiscono esempi tradizionali i vincoli relativi alle distanze di rispetto ferroviario, previsti dal dpr 753/1980; di rispetto stradale, previsti da numerose disposizioni a partire dalla legge urbanistica e da ultimo recepite nel nuovo CdS, d.lgs. 285/1992; di rispetto del demanio marittimo previsti dall’articolo 55 cod. nav. (Rd 327/1942) che considera addirittura reato la esecuzione di qualsiasi opera entro una zona di 30 metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare senza autorizzazione del capo compartimento (al quale è consentito di operarne la demolizione); di rispetto cimiteriale, previsti dagli articoli 338 Tu 1265/1934 e 57... _OMISSIS_ ...rispetto degli aeroporti, previsti dagli articoli 714717bis del CdN (Rd 327/42); di rispetto delle acque pubbliche, previsti dal T.U. sulle opere idrauliche 523/1904; la cui comune funzione è quella di rendere assolutamente inedificabili tutte indistintamente le aree comprese nella zona asservita dalla legge, e che presuppongono tutte la già avvenuta realizzazione dell’opera, soltanto da quel momento sostituendosi alle previsioni degli strumenti edilizi (siano esse edificabili o, perfino di programmate, ma future “fasce di rispetto”) ed imponendo automaticamente ed inderogabilmente l’osservanza della distanza mi...

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