Vincoli urbanistici di inedificabilità: il potere comunale di zonizzazione del territorio

L'impraticabilità di un'equazione vincoli (urbanistici) di inedificabilità=espropriazione è naufragata a partire dalla lontana sentenza Corte Cost. 64/1963, la quale ha dato atto, da un lato che «La legge 17 agosto 1942, n. 1150, contiene una disciplina dell’attività urbanistica che ha per oggetto, come è detto nell’art. l, l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio dello Stato»; e dall’altro le ha riconosciuto il potere di «contenere dei limiti al diritto di proprietà, in quanto disciplina lo jus aedificandi»; per osservare subito dopo che «tali limiti, che, come si è accennato, sono sempre stati connessi alla disciplina della proprietà immobiliare, rientrano tra quelli... _OMISSIS_ ... abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico».

Il discorso è stato continuato dalla successiva Corte Cost. 38/1966, per la quale la realizzazione di tale assetto e «l’attuazione concreta della legge…. emanata per dare disciplina unitaria, su scala nazionale, ad una materia che, in precedenza e in tempi diversi, aveva formato oggetto di una legislazione differenziata» comporta che «deve essere necessariamente riconosciuto ai Comuni (nella formazione dei piani regolatori di loro competenza) un margine di discrezionalità, sia per quanto concerne la ripartizione in zone del territorio comunale… sia per ciò che riguarda il regime della proprietà privata nell’ambito delle singole zone, in relazio... _OMISSIS_ ... della “zonizzazione” prospettata dalla legge del 1942, posto che per sua natura, il Piano regolatore Generale impone regole di gestione del territorio di carattere ambientale, urbanistico ed edilizio che si risolvono necessariamente in limitazioni legali alla proprietà; e perciò giudicata puntuale espressione nel settore urbanistico dei limiti (anche di edificabilità) indicati dal menzionato precetto costituzionale.
Ma la coeva Corte Cost. 6/1966 ne ha contestualmente indicato la latitudine, il cui superamento ha indotto la stessa legge urbanistica a predisporre una seconda categoria di “imposizioni” di contenuto opposto, quelle cioè non aventi «carattere generale ed obbiettivo, in quanto comportino un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di sogge... _OMISSIS_ ...ldquo;sacrificio” che ricorre tanto allorché sia imposto direttamente dalla legge, quanto nel caso in cui provenga da un atto amministrativo; e soprattutto con riguardo al risultato conseguito che deve prescindere dal fatto che «titolare del bene resti o no il proprietario»: perciò introducendo nel suo ambito una duplice fattispecie applicativa di vincoli (comunque espropriativi) a seconda che siano preordinati alla successiva traslazione della proprietà del bene ovvero che, pur conservandola al suo titolare, «incidano sul godimento del bene tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura del bene stesso» (fattispecie quest’ultima ravvisata tra l’altro nella costituzione di alcune servitù pubbliche ... _OMISSIS_ ...io nel settore più specifico dei vincoli posti dagli strumenti urbanistici alla proprietà privata (con particolare riguardo a quelli introdotti dall’art.7 legge fondamentale 1150 del 1942), costituente peraltro, l’unico thema decidendum ivi affrontato (cfr. il suo § 3 ove è riportato il quesito «se la mancanza di previsione, nella legge urbanistica, di un termine finale di effettiva operatività dei vincoli riconducibili nell’ambito delle disposizioni di un piano regolatore generale…...siano conformi all’art. 42, terzo comma, della Costituzione…»): senza traccia alcuna di considerazioni aggiuntive volte a modificarla, ovvero a circoscriverla alle sole “limitazioni legali”, peraltro neppure menzionate.

Lo dimos... _OMISSIS_ ...la necessità dell’indennizzo non opera nel caso di disposizioni le quali si riferiscano a intere categorie di beni (e perciò interessino la generalità dei soggetti), sottoponendo in tal modo tutti i beni della categoria senza distinzione ad un particolare regime di appartenenza»: nuovamente ricordando che «secondo i concetti, sempre più progredienti, di solidarietà sociale, resta escluso che il diritto di proprietà possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall’attitudine di essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di determinare»; e che «nel determinare tale regime, il legislatore può… imporre, sempre per categorie di beni, ... _OMISSIS_ ... Ed una volta concluso il discorso sulla individuazione della prima categoria di vincoli – affatto legata alle caratteristiche del bene e men che mai ad imprecisate qualità intrinseche sui quali non è più ritornata, la Corte si è rivolta esclusivamente alla seconda, osservando che «tali imposizioni a titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico».

Proprio nell’ambito di quest’ultima (e non certamente fra i vincoli conformativi) ha poi incluso i limiti e le prescrizioni derivanti «dalla disciplina dell’edilizia urbana nei s... _OMISSIS_ ... quando tali indici possono assumere valori particolarmente bassi (come nel caso di edilizia urbana estensiva e persino rada, del tipo di costruzioni circondate da ampi e predominanti spazi verdi)» perché «pur essendo imposte nei confronti di singoli beni, tali limitazioni sono da considerare, infatti, operate sulla base di quel carattere tradizionale e connaturale delle aree urbane, basato su quelle esigenze di ordine ed euritmia nell’edilizia di cui si è detto». E sempre all’interno di detta seconda categoria ha riaffermato la configurabilità delle due fattispecie, già evidenziate dalla sentenza 6/1966, rispettivamente dei vincoli temporanei (ma di durata illimitata), preordinati al successivo (ma incerto) trasferimento del bene per ragioni di interesse gene... _OMISSIS_ ...miti connaturali, sulla facoltà di utilizzabilità sussistenti al momento dell’imposizione (la seconda): accomunate dall’incidere entrambe «negativamente, a titolo individuale, sulla proprietà riconosciuta secondo il regime concreto di appartenenza del bene»; con la conseguenza di non tollerare la mancanza di un termine finale di effettiva operatività senza la previsione di indennizzo «razionalmente riferito a punti cronologici di operatività» (art. 42, terzo comma).
Vero è che la Consulta ha devoluto «agli organi di giurisdizione ordinaria desumere dalla casistica delle imposizioni, riferite a fattispecie variabili con la variabilità dei casi concreti, la rispettiva inserzione nella categoria dei vincoli di zona contemplati nell’anzide... _OMISSIS_ ...esupposto (e nel contempo il limite) ineludibile, di comportare “imposizioni a titolo particolare” incidenti su “beni determinati” (in contrapposizione alle limitazioni imposte dagli strumenti urbanistici in via generale per categorie di beni): plasticamente riassunto nella considerazione conclusiva (§ 5 “In altre parole..”) che detta imposizione vale a «sottrarre senza un indennizzo gli immobili, quando essi siano da considerarsi edificabili in base all’ordinamento vigente nel momento in cui il vincolo intervenga, alla possibilità di utilizzazione rappresentata dalla destinazione (che peraltro, a seconda dei casi, può essere intensiva o meno intensiva, od estensiva, o addirittura rada) a nuove costruzioni o comunque ad altri proficui im... _OMISSIS_ ...crizione generale e, solo allorquando si traduce nell’assegnazione della destinazione edificatoria può insorgere l’evenienza di sacrifici individuali gravanti su singoli beni o su singoli gruppi di beni. Da qui le considerazioni finali che «secondo il regime di appartenenza, quale risulta dalla vigente legislazione, e dalla stessa legislazione urbanistica, i beni immobili che ricadono nella sfera di applicazione di quest’ultima, continuano ad essere considerati, in via di principio ed in conformità della tradizione, di pertinenza del proprietario, con gli attributi inerenti alla loro possibilità di utilizzazione»; e che tuttavia tali imposizioni a titolo particolare preordinate al successivo (ma incerto) trasferimento del bene per ragioni di interesse generale... _OMISSIS_ ...sione di limiti temporali, né di indennizzo, ed anzi, con la contraria previsione di non indennizzabilità a tempo indeterminato contenuta nell’art. 40 legge urb.: perciò ponendosi in palese conflitto con il precetto dell’art.42, 3° comma Cost..

D’altra parte, proprio per rimediare al “vunus” è quindi immediatamente intervenuta la legge n. 1187 del 1968, recante il significativo soprannome di «legge tappo urbanistica», con la funzione di delimitare temporalmente l’efficacia dei vincoli di piano, facendone salvi gli effetti, nell’attesa di realizzare la· riforma urbanistica; la quale ha sancito la decadenza quinquennale per le sole «indicazioni di p.r.g. nella parte in cui incidono su beni determinati ed a... _OMISSIS_ ... anche detta legge ha contrapposto nuovamente e significativamente nell’art.1 comma 2° n. 2 (riprendendo le disposizioni introdotte nell’art 41quinquies, comma 9 della legge 17 agosto 1942, n. 1150), l’attività di zonizzazione, mediante la quale ogni comune onde evitarne l’uso indiscriminato e non organico, suddivide il proprio territorio in zone tramite scelta ed individuazione delle parti più idonee per determinate tipologie di destinazioni (residenza, industria, commercio, ecc.) e funzioni, specificate nello strumento urbanistico, con conseguente attribuzione di vincoli ed altri limiti da osservare per ciascuna di esse: in tal modo ribadendone il ruolo di rilevanza primaria e decisiva nella conformazione del diritto di proprietà, attribuito dalla Consulta, e ... _OMISSIS_ ...spressamente obbligate dalla legge soltanto al passaggio alla dimensione di “zona” quale oggetto necessario della ripartizione: da intendersi in collegamento con gli art.17, ult. comma legge 765 del 1967 e con il d.m. 1444 del 1968 quale “zona territoriale omogenea”, costituita cioè da insiemi di aree e porzioni del territorio, omogenee quanto a standard urbanistici, vincoli e destinazioni (pur se nella legislazione più moderna sempre meno specializzate e con maggiore tendenza ad essere rimpiazzate da una pluralità di funzioni, in nome di una concezione funzionale che ha reso possibile il proliferare di zone c.d. miste o speciali, in cui sono contemplate simultaneamente varie destinazioni funzionali, in vista del superiore interesse della comunità ad una migliore qu... _OMISSIS_ ...o;art. 42 Cost., come interpretati dalla Consulta, nel sistema di disciplina della legge urbanistica: non certamente a seconda dell’incidenza che essi producono sul “contenuto del diritto”, in ragione della sottrazione (o meno) a tempo indeterminato dello ius aedificandi, e quindi nella contrapposizione tra vincoli di inedificabilità assoluta, comportanti la limitazione integrale della libera facoltà edilizia dei proprietari, ed altre restrizioni di rango minore, pur se dotate di contenuto apprezzabile, al diritto dominicale. Questo confine è invece saldamente ancorato ai requisiti oggettivi, di natura e struttura che i vincoli di norma presentano nell’ambito dello statuto urbanistico articolato su tre livelli (spaziali) di pianificazione (sovracomunale comuna... _OMISSIS_ ...rti omogenee), contenuta (per lo più) nei piani di secondo livello; la quale conferisce appunto, ai medesimi quell’“effetto tipico” di conformazione del territorio, incidente mediante prescrizioni dirette ad evitare l’uso indiscriminato del suolo, nonché a regolare concretamente l’attività edilizia individuando e vincolando le parti più idonee del territorio per determinate utilizzazioni (residenza, industria, commercio, ecc.), specificate nello strumento urbanistico generale sulla stessa struttura e sul regime giuridico della proprietà in ragione della sua allocazione zonale e della destinazione (generale) assolta dall’intera zona.

Anche perché oggi più non si dubita che «tale potere di pianificazione deve essere rettamente intes... _OMISSIS_ ...i tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economicosociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e di positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati» (C.d.S. 2956/2017; 2221/2016). Senza spazio alcuno, dunque, per schemi ablatoriespropriativi.

Ne è scaturito un sistema dicotomico comprendente da un lato i vincoli di zonizzazione o di destinazione, denominati pure vincoli di inedificabilità generale, aventi i medesimi caratteri della generalità ed astrattezza peculiari delle “limitazioni legali”: e co... _OMISSIS_ ...rietarie e quelle della collettività. Ed a valle, imposizioni, in via logicogiuridica successive alle altre, che determinano una situazione specularmente inversa, perché a titolo particolare nelle due tipologie equiparate dalla Consulta: necessariamente comportanti il passaggio dalla dimensione di “zona” a quella di (singola) “area” ed affidate agli organi indicati dagli art.14 legge 241 del 1990 e 9 segg. nonché 39 d.lgs. 327 del 2001. In cui rientrano a pieno titolo, quale prima e più nota delle due tipologie, i vincoli prodromici (“preordinati”) all’espropriazione, così espressamente denominati per la prima volta dall’art.2 legge 1187 del 1968 e diretti a sottrarre al privato la proprietà di “particolari beni”, per trasferirli all’Autorità espropriante, al fine di realizzare un’opera pubblica o di consentire l’esercizio di un pubblico servizio.