Vincoli urbanistici di inedificabilità: il potere comunale di zonizzazione del territorio
L'impraticabilità di un'equazione vincoli (urbanistici) di inedificabilità=espropriazione è naufragata a partire dalla lontana sentenza Corte Cost. 64/1963, la quale ha dato atto, da un lato che «La legge 17 agosto 1942, n. 1150, contiene una disciplina dell’attività urbanistica che ha per oggetto, come è detto nell’art. l, l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio dello Stato»; e dall’altro le ha riconosciuto il potere di «contenere dei limiti al diritto di proprietà, in quanto disciplina lo jus aedificandi»; per osservare subito dopo che «tali limiti, che, come si è accennato, sono sempre stati connessi alla disciplina della proprietà immobiliare, rientrano tra quelli previsti dal detto art. 42, secondo comma, della Costituzione, non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell... _OMISSIS_ ... abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico».

Il discorso è stato continuato dalla successiva Corte Cost. 38/1966, per la quale la realizzazione di tale assetto e «l’attuazione concreta della legge…. emanata per dare disciplina unitaria, su scala nazionale, ad una materia che, in precedenza e in tempi diversi, aveva formato oggetto di una legislazione differenziata» comporta che «deve essere necessariamente riconosciuto ai Comuni (nella formazione dei piani regolatori di loro competenza) un margine di discrezionalità, sia per quanto concerne la ripartizione in zone del territorio comunale… sia per ciò che riguarda il regime della proprietà privata nell’ambito delle singole zone, in relazione alle esigenze, modificabili anche nel tempo, della vita moderna e dell’espansione urbanistica».

È stata in tal modo valorizzata la necessaria ed auto... _OMISSIS_ ... della “zonizzazione” prospettata dalla legge del 1942, posto che per sua natura, il Piano regolatore Generale impone regole di gestione del territorio di carattere ambientale, urbanistico ed edilizio che si risolvono necessariamente in limitazioni legali alla proprietà; e perciò giudicata puntuale espressione nel settore urbanistico dei limiti (anche di edificabilità) indicati dal menzionato precetto costituzionale.
Ma la coeva Corte Cost. 6/1966 ne ha contestualmente indicato la latitudine, il cui superamento ha indotto la stessa legge urbanistica a predisporre una seconda categoria di “imposizioni” di contenuto opposto, quelle cioè non aventi «carattere generale ed obbiettivo, in quanto comportino un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di soggetti…», cui è stato attribuito «il carattere espropriativo di cui all’art.42, 3° comma Cost.». E che è stata dilatata anzitutto con riguardo alla ... _OMISSIS_ ...ldquo;sacrificio” che ricorre tanto allorché sia imposto direttamente dalla legge, quanto nel caso in cui provenga da un atto amministrativo; e soprattutto con riguardo al risultato conseguito che deve prescindere dal fatto che «titolare del bene resti o no il proprietario»: perciò introducendo nel suo ambito una duplice fattispecie applicativa di vincoli (comunque espropriativi) a seconda che siano preordinati alla successiva traslazione della proprietà del bene ovvero che, pur conservandola al suo titolare, «incidano sul godimento del bene tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura del bene stesso» (fattispecie quest’ultima ravvisata tra l’altro nella costituzione di alcune servitù pubbliche o di altri limiti di similare natura e consistenza).

La bipartizione in questi termini effettivi è stata, poi, riaffermata dalla storica sentenza 55/1968 che l&rsquo... _OMISSIS_ ...io nel settore più specifico dei vincoli posti dagli strumenti urbanistici alla proprietà privata (con particolare riguardo a quelli introdotti dall’art.7 legge fondamentale 1150 del 1942), costituente peraltro, l’unico thema decidendum ivi affrontato (cfr. il suo § 3 ove è riportato il quesito «se la mancanza di previsione, nella legge urbanistica, di un termine finale di effettiva operatività dei vincoli riconducibili nell’ambito delle disposizioni di un piano regolatore generale…...siano conformi all’art. 42, terzo comma, della Costituzione…»): senza traccia alcuna di considerazioni aggiuntive volte a modificarla, ovvero a circoscriverla alle sole “limitazioni legali”, peraltro neppure menzionate.

Lo dimostrano inequivocabilmente sia lo stesso tenore letterale che il percorso logico della motivazione della Corte, che ha dapprima richiamato proprio Corte Cost. 6/1966 per la qual... _OMISSIS_ ...la necessità dell’indennizzo non opera nel caso di disposizioni le quali si riferiscano a intere categorie di beni (e perciò interessino la generalità dei soggetti), sottoponendo in tal modo tutti i beni della categoria senza distinzione ad un particolare regime di appartenenza»: nuovamente ricordando che «secondo i concetti, sempre più progredienti, di solidarietà sociale, resta escluso che il diritto di proprietà possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall’attitudine di essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di determinare»; e che «nel determinare tale regime, il legislatore può… imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, ovvero autorizzare imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà di godimento e di ... _OMISSIS_ ... Ed una volta concluso il discorso sulla individuazione della prima categoria di vincoli – affatto legata alle caratteristiche del bene e men che mai ad imprecisate qualità intrinseche sui quali non è più ritornata, la Corte si è rivolta esclusivamente alla seconda, osservando che «tali imposizioni a titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico».

Proprio nell’ambito di quest’ultima (e non certamente fra i vincoli conformativi) ha poi incluso i limiti e le prescrizioni derivanti «dalla disciplina dell’edilizia urbana nei suoi molteplici aspetti (inerenti all’intensità estensiva e volumetrica, alla localizzazione, al decoro e simili)», che ha tuttavia reso esenti dall’obbligo di ind... _OMISSIS_ ... quando tali indici possono assumere valori particolarmente bassi (come nel caso di edilizia urbana estensiva e persino rada, del tipo di costruzioni circondate da ampi e predominanti spazi verdi)» perché «pur essendo imposte nei confronti di singoli beni, tali limitazioni sono da considerare, infatti, operate sulla base di quel carattere tradizionale e connaturale delle aree urbane, basato su quelle esigenze di ordine ed euritmia nell’edilizia di cui si è detto». E sempre all’interno di detta seconda categoria ha riaffermato la configurabilità delle due fattispecie, già evidenziate dalla sentenza 6/1966, rispettivamente dei vincoli temporanei (ma di durata illimitata), preordinati al successivo (ma incerto) trasferimento del bene per ragioni di interesse generale (la prima), nonché dei vincoli che, pur consentendo la conservazione della titolarità del bene, sono tuttavia destinati a operare immediatamente una definitiva incisione profo... _OMISSIS_ ...miti connaturali, sulla facoltà di utilizzabilità sussistenti al momento dell’imposizione (la seconda): accomunate dall’incidere entrambe «negativamente, a titolo individuale, sulla proprietà riconosciuta secondo il regime concreto di appartenenza del bene»; con la conseguenza di non tollerare la mancanza di un termine finale di effettiva operatività senza la previsione di indennizzo «razionalmente riferito a punti cronologici di operatività» (art. 42, terzo comma).
Vero è che la Consulta ha devoluto «agli organi di giurisdizione ordinaria desumere dalla casistica delle imposizioni, riferite a fattispecie variabili con la variabilità dei casi concreti, la rispettiva inserzione nella categoria dei vincoli di zona contemplati nell’anzidetto n. 2 ovvero in una delle altre categorie, indicate nelle diverse numerazioni di cui l’art. 7 si compone». Ma è pur vero che in tutti i passi della motivazione ne è ... _OMISSIS_ ...esupposto (e nel contempo il limite) ineludibile, di comportare “imposizioni a titolo particolare” incidenti su “beni determinati” (in contrapposizione alle limitazioni imposte dagli strumenti urbanistici in via generale per categorie di beni): plasticamente riassunto nella considerazione conclusiva (§ 5 “In altre parole..”) che detta imposizione vale a «sottrarre senza un indennizzo gli immobili, quando essi siano da considerarsi edificabili in base all’ordinamento vigente nel momento in cui il vinco...

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