La protrazione di fatto del vincolo urbanistico di indedificabilità
Il sistema dei vincolli urbanistici di indedificabliità, delineato dalla Corte Costituzionale fin dagli anni 60’, ed in tutte le pronunce fondato su di un’alternativa non eludibile tra temporaneità del vincolo per conseguire il passaggio dell’area alla mano pubblica, ovvero la sua protrazione mediante previsione di indennizzo, non ha impedito alle p.a. di percorrere nella maggior parte dei casi una terza via consistita nel non impedirne, da un lato la decadenza. Ma di restare nel contempo, assolutamente inerte soprattutto nell’emanazione della pianificazione di attuazione, perciò sottraendosi sia all’obbligo di indennizzo (collegato soltanto alla reiterazione), sia a quello di ripianificazione dell’area, il cui regime provvisorio, mutuato ... _OMISSIS_ ... aree bianche tipizzato dall’art.4 legge 10 del 1977, ha finito per diventare definitivo, dando luogo ad una sorta di vera e propria disciplina urbanistica anomala secondo alcuni studiosi equiparabile all’inedificabilità assoluta, mentre secondo qualche decisione amministrativa ad una situazione peculiare di area edificabile nei limiti stabiliti dall’art.9 T.U. edilizia che in taluni casi si è protratta anche per decenni.

Forse per il moltiplicarsi di queste situazioni che per i proprietari producono lo stesso effetto pratico di rendere inedificabile l’area “sine die”, non è mancato chi ha cercato di porvi rimedio, ravvisando in ognuna di esse una sorta di protrazione di fatto del vincolo o della sua perdurante incidenza s... _OMISSIS_ ...che ne era gravata, perciò equiparandola alle varie fattispecie di proroga e reiterazione formale, anche per la sua rilevata maggiore gravità per il titolare dell’immobile sottoposto ad una sorta di nuovo vincolo espropriativo, questa volta a tempo indeterminato. E di conseguenza, è stata inclusa nell’ambito di applicazione del menzionato art. 39 TU, con attribuzione dell’indennizzo per ogni anno di protrazione, giustificando peraltro il fondamento di tale assimilazione al lume di frammenti di proposizioni (opportunamente isolate) delle decisioni della Consulta 92/1982 e 179/1999 che avevano menzionato la posizione del titolare del bene al momento di cessazione del vincolo e dichiarato incostituzionali le normative che in occasione di tale evento non preved... _OMISSIS_ ...o; ed è stata infine prospettata la illegittimità costituzionale dell’art. 9, 3° comma del T.U. che alle vicende fattuali successive alla decadenza assegna tutt’altra disciplina.

Ma è evidente che quest’ultima norma, della cui illegittimità nessun giudice ha mai dubitato, vale a smentire in radice l’intera costruzione, del tutto abnorme sotto il profilo logicogiuridico per parificare gli effetti connessi alla decadenza di un provvedimento che nel caso si traducono nel venir meno della regolamentazione urbanistica dipendente dal vincolo, a quelli opposti conseguenti alla protrazione o rinnovazione di detta regolamentazione; che d’altra parte è inequivocabilmente esclusa proprio dalla invocata Corte Cost. 92/1982, laddove ha enu... _OMISSIS_ ...ipio che a seguito della cessazione del vincolo «il titolare del bene si troverà quindi nella medesima situazione di tutti gli altri aventi un diritto reale sui beni (n.b. anche di quelli mai gravati da vincoli), restando così assoggettato a tutto quanto la legge e gli strumenti urbanistici, compreso il programma pluriennale di attuazione, dispongono».

Ciò non significa che detto proprietario a fronte dell’inerzia (o della perdurante inerzia) dell’amministrazione, e resti senza tutela e che, quindi, debba subire all’infinito l’applicazione delle norme di salvaguardia previste dal menzionato art. 9 T.U. edil., avendo la giurisprudenza ordinaria e quella amministrativa, ormai consolidate da circa un ventennio sulla corr... _OMISSIS_ ...di detta problematica enunciato i seguenti principi:
A) quest’ultimo regime non è condizione normale dell’area; e neppure può essere assimilato alle limitazioni allo ius aedificandi introdotte dalla legge o dallo strumento urbanistico quali elementi conformativi della proprietà, ed in quanto tali incidenti sul valore agli effetti espropriativi: anche per il suo carattere provvisorio e l’impossibilità di prevedere se esso preluda ad una reiterazione del vincolo, ovvero all’integrazione dello strumento urbanistico nelle parti decadute, ed in tale secondo caso quale ne sia la nuova disciplina;
B) pertanto ove l’amministrazione non si avvalga né dell’uno, né dall’altro potere che le compete in conseguenza della decadenza,... _OMISSIS_ ... nell’adozione di una nuova disciplina urbanistica, attribuisce al proprietario l’interesse a conseguire non la destinazione edificatoria del fondo (che tuttavia resta una sua aspettativa), ma la sua riqualificazione urbanistica (costituente, peraltro il riflesso dei relativi doveri imposti in modo oggettivo all’amministrazione che esercita i suoi poteri);
C) a tal fine gli è attribuita la facoltà di promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure di reagire all’omissione attraverso la procedura di diffida ad adempiere e messa in mora dell’amministrazione; nonché in caso di persistente inerzia di quest’ultima attraverso la tipizzazione giurisdizionale del procedimento giurisdizionale di formazione del silenziorifiuto dav... _OMISSIS_ ... amministrativo onde farne dichiarare l’illegittimità per non avere provveduto ad attribuire all’area una specifica destinazione di zona e richiedere (anche) il risarcimento del danno sofferto per il colpevole ritardo;
D) si tratta di un bene della vita diverso dall’estrinsecazione edificatoria del diritto di proprietà, che la giurisprudenza ha identificato nell’aspirazione ad acquisire una certezza in ordine all’utilizzabilità dell’area: contrastando con la garanzia stabilita all’art. 42, 3° comma, Cost., il fatto che la proprietà rimanga indefinitamente gravata da un vincolo espropriativo, il quale, per lo stato di incertezza che crea, incide profondamente sul complesso di facoltà consentite dalla legge al titolare del ... _OMISSIS_ ...endogli la possibilità di una adeguata e razionale utilizzazione del suo immobile.
L’esigenza di certezza riguardo all’esplicazione delle facoltà inerenti al diritto dominicale, è stata peraltro riconosciuta dalla Corte Costituzionale fin dalle decisioni 260/1976 e 92/1982 ed è altresì ricavabile dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, quale corollario del fondamentale principio del rispetto dei beni (art. 1, primo periodo, prot. addizionale n. 1), di modo che anche secondo gli arresti di detta Corte, la durata indeterminabile del vincolo ingenera uno stato di precarietà riguardo al futuro impiego del bene, foriero di squilibri tra l’interesse della comunità e i diritti fondamentali dell’uomo (Corte EDU, 2.8.2001, Elia c. ... _OMISSIS_ ...;
E) l’eventuale profilo di danno che il protrarsi dello stato d’incertezza può arrecare alla sfera soggettiva del proprietario, al di là della mera attribuzione di poteri di reazione procedimentale all’inerzia amministrativa, scaturisce solo all’esito di un accertamento giudiziale dell’inadempimento all’obbligo della ripianificazione, cui il proprietario dell’area dimostri di avere specifico interesse; e la sua aspettativa qualificata non riguarda lo sfruttamento edilizio del fondo, ma è rivolta ad ottenere una disciplina dell’area, quale che sia, ma comunque idonea a porre fine allo stato di incertezza urbanistica, nonché a documentare e far valere i pregiudizio che quest’ultimo ha arrecato al suo patrimonio.
... _OMISSIS_ ...tuttavia siffatta tutela non è riuscita ad impedire ad oggi “vuoti urbanistici” ed “aree bianche” dalla durata infinita, che hanno di fatto azzerato senza alcun correttivo i poteri “di godere e di disporre” del bene concessi al proprietario dall’art.832 cod. civ.; ed a tale situazione non ha posto rimedio, se non in minima parte, il complesso meccanismo amministrativogiurisdizionale che, anche complici i tempi biblici della nostra giustizia, non solo non è mai riuscito ad imporre all’amministrazione di eseguire la ripianificazione/integrazione omessa in tempi accettabili, ma ha provocato diverse condanne dello Stato italiano al risarcimento del danno da parte della Corte EDU. Si impone quindi la necessità di rivedere e completa... _OMISSIS_ ...39 TU con la previsione e specifica disciplina di detta fattispecie di inerzia dell’amministrazione dopo la decadenza del vincolo espropriativo, e l’attribuzione al proprietario di un’azione diretta più semplice e rapida onde ottenere riqualificazione e risarcimento del danno. Ma è necessaria altresì una norma che imponga all’amministrazione dei termini precisi per eseguirla, e che a somiglianza del recente art. 42 bis TU, preveda la comunicazione alla Corte dei Conti del comportamento inerte ed inadempiente di quegli organi che l’hanno ritardata nonché delle conseguenze pregiudizievoli provocate al proprietario.

Gli interventi della Corte Costituzionale e della Corte Edu

Del resto, proprio in questa direzio... _OMISSIS_ ...eguiti gli inviti della Corte Costituzionale allorché si è trovata ad esaminare la questione dell’«inedificabilità dei suoli nei centri abitati che si protragga per la decadenza degli strumenti urbanistici vigenti e la mancata adozione dei nuovi oltre un certo lasso di tempo»; e che, pur dando atto che in tali casi il ricorso all’autorità giurisdizionale amministrativa risultava «defatigante e non conclusivo, con conseguente scarsa efficacia», ha risposto che non rientrava nei suoi poteri stabilire se e quali misure riparatorie fossero da attribuire al proprietario già gravato dal vincolo, appartenendo la loro scelta ed i relativi presupposti alla discrezionalità del legislatore: tuttavia «tenuto ad intervenire in modo tempestivo e... _OMISSIS_ ... superare l’ingiustizia del regime dei terreni situati nei centri abitati sprovvisti di strumenti urbanistici» (sent.183/1995). Eguale posizione ha mantenuto la più nota Corte Cost. 179/1999, la quale ha invocato più volte la necessità di un intervento legislativo onde determinare le modalità di attuazione del principio della indennizzabilità ex art.42 Cost. nonché «delimitare le utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti della pubblica amministrazione»; cui ha altresì suggerito una vasta gamma di «scelte tra misure risarcitorie, indennitarie, e anche, in taluni casi, tra misure alternative riparatorie anche in forma specifica, mediante offerta ed assegnazione di altre aree idonee alle esigenze del soggetto che ... _OMISSIS_ ...n ristoro, ovvero mediante altri sistemi compensativi che non penalizzano i soggetti interessati dalle scelte urbanistiche che incidono su beni determinati».

Ma il risultato è stato deludente, in quanto dopo decenni di attesa ed il susseguirsi di una serie di declaratorie di incostituzionalità si è concretato nell’adozione di una sola disposizione il menzionato art.39 del T.U. – che ha ribadito l’obbligo di indennizzo in caso di “reiterazione” di un vincolo espropriativo, sostanzialmente limitandosi a riportare, o se si vuole a trascrivere, quanto statuito dalla menzionata decisione della Consulta (§ 9) in merito al poteredovere del giudice di liquidarlo ed attribuirlo comunque quale «obbligazione di ristoro del ... _OMISSIS_ ...ito dalla rinnovazione o dal protrarsi del vincol...

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