Vincoli legali ed urbanistici ed indennità di esproprio per p.u.
Problemi affatto diversi rispetto ai vincoli di indedificabilità di natura urbanistica riguardano la funzione di entrambe le categorie di vincoli (conformativi ed espropriativi) nella materia delle espropriazioni per p.u. incentrata dall’art. 42 Cost. sulla spettanza e sulla determinazione del giusto indennizzo a favore dei proprietari in presenza della situazione (e quindi di una ragione giuridica) opposta rispetto a quella fino ad ora esaminata della perdita in radice del diritto dominicale sul bene in conseguenza della sua formale e sostanziale ablazione per l’esecuzione di opere di pubblica utilità, nonché del trasferimento di ogni pretesa (art.52 legge 2359/1865 e 25 T.U.) sull’indennità sostitutiva, garantita fin dall’art.39 legge 2359/1865: s... _OMISSIS_ ...iò, nella quale vengono meno tutte le facoltà di godimento e di disposizione costituenti secondo l’art. 832 cod. civ. il contenuto irrinunciabile della “proprietà”, con cui deve confrontarsi l’apposizione di qualsiasi tipologia di vincolo, e si entra, invece nell’area del successivo art.834 cod. civ., che consente l’«espropriazione dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili» (così l’art.1 legge 2359 del 1865 ed oggi l’art.1 T.U.), avvertendo espressamente che l’intera materia è “determinata da leggi speciali”. Resta in tal modo esclusa, già in linea generale la liceità di ogni possibile tentativo come pure è dato assistere in numerosissime controversie riguardanti le espropriazioni... _OMISSIS_ ...mmistione e trasposizione in esse anche soltanto in via analogica, di principi e soluzioni peculiari della disciplina vincolistica, di cui mancano, all’evidenza, entrambi i presupposti richiesti dall’art.12 delle preleggi, della assenza di norme specifiche sulla fattispecie concreta e della presenza di elementi di identità tra di essa e quella legislativamente regolata fin dal menzionato art.1 della legge fondamentale del 1865 (Cass.2656/2015;8278/2014; 9852/2002).

La quale oggi, più che mai, si avvale di una normativa specifica dettata proprio «Ai soli fini dell’applicabilità delle disposizioni della presente sezione….» per la “determinazione del valore venale del bene” nelle espropriazioni per p.u., nonché per... _OMISSIS_ ...rminazione dell’indennità di espropriazione” per le aree edificabili e non edificabili: in tali termini introdotta dall’art.5 bis legge 359/1992, e recepita senza soluzione di continuità (nonché resa irreversibile) dagli attuali artt. 32 e 37 T.U. cit. (i quali, come si legge nel parere dell’Ad. gen. C.d.S. 4/2001 che li ha predisposti, si sono limitati ad una ricognizione e specificazione delle disposizioni precedenti: cfr. Ad.plen.7/2007): perciò senza spazio alcuno per interpretazioni che la contraddicono o addirittura la disapplichino muovendo dalla consueta equazione “perdita (o compressione) dello ius aedificandi” = “perdita (o compressione) del diritto dominicale”, collegato alla nozione di “edificabilità” in... _OMISSIS_ ...o;suscettività edificatoria” del terreno e finita per ravvisare attraverso l’opportuna dilatazione di quest’ultimo concetto, in qualsiasi destinazione assegnata di fatto o di diritto, al bene immobiliare.

È infatti accaduto in particolar modo dopo il secondo conflitto mondiale, che alla rendita fondiaria, che si genera mediante flussi di reddito direttamente conseguenti all’impiego periodico del “bene terra” come fattore di produzione, si è affiancata per poi prevalere decisamente, la rendita edilizia dipendente anche dalla trasformazione del bene immobile soprattutto da area edificabile a prodotto edificato, (ma anche da immobile con una determinata destinazione urbanistica ad un’altra diversa, ecc.); che si riferisce... _OMISSIS_ ...l valore capitale intrinseco del “bene terra” conseguente all’uso, o ancor più, alle potenzialità d’uso, dello stesso e non al solo flusso periodico di redditi: perciò divenendo una caratteristica sempre più rilevante se non decisiva proprio nel settore delle espropriazioni per p.u. ai fini dell’attribuzione di un maggior valore al terreno perduto, al punto che il T.U. 327 vi ha riservato l’intero capo VI del titolo II, disponendone ex lege la determinazione proprio in funzione della qualità edificatoria riconosciuta o negata all’immobile.

Il che, però vale ad accentuarne la diversità di disciplina con quella vincolistica volta, invece, (e soprattutto) ad individuare natura e durata dei vincoli, nonché a mantenerne il ... _OMISSIS_ ...io della ingerenza che essi comportano con il contrario interesse del proprietario al libero godimento del fondo, anche in termini di compenso per la (temporanea) compressione delle facoltà insite nel suo perdurante diritto reale.

Lo confermano del resto le stesse vicende storiche della materia espropriativa proprio a partire dagli stessi primi anni 60’, in cui apparvero le note decisioni della Consulta in materia urbanistica sopra esaminate: allorquando prese ad accentuarsi il fenomeno migratorio verso i centri urbani con conseguente aumento della richiesta di aree fabbricabili e divaricazione sempre maggiore del valore di queste rispetto ai terreni per i quali non era prevedibile alcuno sviluppo edilizio; sì da indurre la giurisprudenza, chiamat... _OMISSIS_ ...per la determinazione dell’indennità suddetta, la regola generale dell’art. 39 della legge fondamentale 2359 del 1865 (con la quale, peraltro presentavano, comunque un collegamento pur mediato anche i criteri previsti dalle leggi speciali, come quello dell’art. 13 della legge di Napoli), a porsi ripetutamente il problema, giustamente ritenuto pregiudiziale ad ogni altro, di elaborare un criterio sicuro per distinguere dalle aree tradizionalmente agricole, quelle con vocazione edificatoria per le quali in forza del parametro del giusto prezzo in una libera contrattazione di compravendita, le amministrazioni esproprianti dovevano affrontare esborsi sempre più gravosi e meno conciliabili con la necessità di opere pubbliche e di servizi sociali.

... _OMISSIS_ ..., momentaneamente ridimensionato dalla legge 865/1971, il cui art. 16 aveva introdotto il criterio del valore agricolo medio per entrambe le categorie di suoli, si ripose nuovamente e definitivamente allorché la nota Corte Cost. 5/1980 dichiarò l’incostituzionalità della norma laddove coinvolgeva nella nuova riduttiva valutazione, i terreni edificabili, legalizzando il sistema c. d. del doppio binario che li discriminava ulteriormente rispetto alle zone agricole, rimaste definitivamente soggette al parametro del valore agricolo medio; e rendendone indispensabile l’accertamento della natura che diveniva preliminare e decisivo per l’individuazione della normativa da applicare.

Da qui l’impegno della giurisprudenza ordinaria di porre rimed... _OMISSIS_ ...i, soggettivi e perciò ingiusti strumenti di individuazione fino ad allora unilateralmente adottati dalle amministrazioni esproprianti e resi possibili dalla perdurante inerzia legislativa al riguardo: come quelli fondati sulla classificazione catastale del terreno, o per converso sulla utilizzazione di fatto attribuitagli dal proprietario, decretando la prevalenza assoluta e quindi l’incontrastata affermazione del criterio c. d. dell’edificabilità di fatto, timidamente affacciatosi nei due precedenti decenni. In virtù di esso, come elaborato in origine, il carattere edificatorio di un suolo veniva ricavato da un complesso di qualità e caratteristiche obbiettive, desumibili da una serie di elementi certi ed inequivoci, attestanti comunque la sua concreta attitudi... _OMISSIS_ ...bilità: come quelli concernenti l’ubicazione, l’accessibilità, lo sviluppo edilizio già in atto nella zona o in quelle immediatamente adiacenti, l’esistenza e l’utilizzabilità di collegamenti viari, di impianti di servizi pubblici essenziali (come acqua, energia elettrica, gas, fognature) ed infrastrutture necessarie alla vita di una comunità sociale, nonché la prossimità alle vie di comunicazione e di collegamento con i centri urbani. Con conseguente e contestuale privilegio, per la concreta determinazione del valore del bene, del metodo c. d. sinteticocomparativo, fondato sul riferimento ai prezzi di mercato di immobili omogenei per elementi materiali (natura, posizione, consistenza morfologica e simili e condizione giuridica).

Sennon... _OMISSIS_ ...probatoria di ciascuno di detti indici si era necessariamente modificata nel tempo e nella realtà economica del paese: in quanto la presenza di opere di urbanizzazione, attesa la carenza di servizi anche fondamentali nelle campagne e la loro situazione di sostanziale isolamento anche per la difficoltà e la scarsità di vie di comunicazione con i centri abitati, negli anni in cui detto meccanismo era apparso, poteva effettivamente contribuire ad attestare la vicinanza con questi ultimi, oppure con altri fabbricati della zona e costituiva comunque indice atto a lasciar presumere un futuro sviluppo edilizio della zona. Laddove tale situazione era completamente mutata nel corso degli anni 80’ allorché, invece, reti viarie, elettriche, idriche e fognarie avevano raggiunto an... _OMISSIS_ ... più interne e distanti dai centri cittadini, ovvero le zone espressamente destinate dagli strumenti urbanistici esclusivamente ad usi agricoli (art.2, sub E] d.m. 1444 del 1968) senza per questo modificarne la vocazione non edificatoria; ed erano divenute condizione indispensabile per consentire qualsiasi tipologia di insediamento sia all’interno che all’esterno dei centri urbani.

Si deve aggiungere che in quegli anni il profondo cambiamento aveva investito pure il baricentro del sistema di individuazione delle potenzialità edificatorie dei suoli, rimesso sempre più agli strumenti della pianificazione urbanistica, cui anche la legislazione aveva restituito quel ruolo chiave nella conformazione del contenuto del diritto di proprietà che era stato d... _OMISSIS_ ...Corte Costituzionale nel corso degli anni ‘60 (sent. 6 del 1966; 55 e 56 del 1968), conferendo agli stessi il potere di ripartire l’intero territorio comunale in zone, nonché di determinarne il regime giuridico ed i vincoli da osservare in ciascuna. E tanto la legge 10 del 1977, quanto soprattutto la successiva legge 47 del 1985 avevano supportato e completato tale nuova concezione, non solo richiedendo per la realizzazione di qualsiasi struttura edilizia il conseguimento di apposita licenza o concessione amministrativa (introdotta dalla prima di dette leggi) e considerando illecito penale qualsiasi costruzione eseguita in assenza di detti provvedimenti autorizzativi o in difformità degli stessi (art.20); ma dichiarando insuscettibili di sanatoria le opere ediliz... _OMISSIS_ ...n terreni gravati da vincoli di inedificabilità (art.33), e sotto il profilo civilistico, la nullità di qualsiasi atto tra vivi avente per oggetto opere e lottizzazioni abusive (art.17 e 18).

Le quali, d’altra parte, non erano idonee neppure ad incrementare l’indennità di espropriazione degli immobili su cui erano costruite, in quanto l’art.16, 9° comma della legge 865/1971, rimasto in vigore fino al T.U., prescriveva in tali casi, che “l’indennità è determinata in base al valore della sola area”. Per cui, appare palese come nell’ambito del nuovo quadro normativo, il criterio dell’edificabilità di fatto abbia via via perduto qualsiasi possibilità di collocazione logicogiuridica, e conservato il solo ruolo di ... _OMISSIS_ ...re le sperequazioni che si pres...

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