I vincoli preordinati all’espropriazione per p.u. nella nozione elaborata dalla giurisprudenza amministrativa
Il giudice amministrativo, cui il legislatore attribuisce giurisdizione esclusiva nella materia (cfr. art. 34 d.lgs. 80 del 1998), ha, via via, provveduto alla concreta individuazione, nelle variegate fattispecie applicative, dei vincoli rispondenti allo schema ablatorio delineato dalla Consulta (Ad. Gen. 4/2001 ha espressamente richiamato il quadro normativo evidenziato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 55 del 1968 e dall’art. 2 della legge n. 1187 del 1968); e dopo averne sistematicamente ribadito la contrapposizione con i vincoli derivanti dalla potestà di pianificazione del territorio spettante all’Amministrazione comunale attraverso la c.d. zonizzazione funzionale dei suoli, e comportante l’imposizione di regole di gestione del territorio di carattere ambientale, urbanistico ed edilizio che si risolvono necessariamente in limitazioni legali alla proprietà non soggette a decadenza, ha delineato una nozione di vincolo preordinato... _OMISSIS_ ... definito “rigoroso e restrittivo”, richiedente contestualmente quali presupposti:
A) che lo stesso si traduca in una imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per suoi natura e scopo, è d’esclusiva appropriazione e fruizione collettiva , Cons. Stato, Sez. IV, 6094/2012; 4606/2008);
B) che la relativa realizzazione deve risultare incompatibile con la proprietà privata e perciò presupporre ineluttabilmente, per il suo compimento, l’espropriazione del bene;
C) che l’imposizione deve, infine, determinare l’inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio.

Il primo presupposto... _OMISSIS_ ...uo;evidenza (non il superamento, ma) la puntuale applicazione del binomio introdotto dal giudice delle leggi, che ha spinto anche la giurisprudenza amministrativa ad escludere la natura ablativa di tutte le prescrizioni urbanistiche rientranti nei «limiti del potere conformativo spettante all’Amministrazione nella propria attività di governo del territorio… alla quale è connaturata la facoltà di porre condizioni e limiti al godimento del diritto di proprietà, non di singoli individui, ma di intere categorie e tipologie di immobili identificati in termini generali e astratti.» E nella quale sono state inglobate, dunque, «tutte le condizioni e i limiti imposti ai suoli in conseguenza della loro specifica destinazione per le varie categorie di zone in cui il territorio viene suddiviso», nonché «per definire i caratteri generali dell’edificabilità in ciascuna di esse» fino ad escluderla del tutto o a limitarla a spe... _OMISSIS_ ...tipologie di opere: anche perché lo ius aedificandi è una facoltà compresa nel diritto di proprietà, ma non costituisce essa stessa un diritto assoluto, in quanto «sottende un interesse sottoposto a conformazione da parte della legge e della pubblica amministrazione, in funzione di interessi diversi, che vengono coinvolti dalla edificazione privata» (C.d.S. 1669/2015; 4242 e 3797/2012; 9372, 6885 e 2843/2010; 4662/2009).

Ragion per cui, il Consiglio di Stato ha ripetutamente recepito il principio enunciato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sent.173/2001; 28051/2008), sostanzialmente mutuato da Corte Cost. 6/1966, che «vanno configurati come conformativi – e perciò non soggetti a decadenza i vincoli che incidono su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni medesimi ricadono in dipendenza delle sue caratt... _OMISSIS_ ...e, ovvero del rapporto per lo più spaziale con un’opera pubblica» (C.d.S.5582, 3256 e 2995/2015;6700, 6094 e 4242/2012; e 3734/2009).

Per converso, il carattere sub A) di imposizione particolare gravante su singoli suoli è presente nei c.d. limiti fondiari posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili; e tuttavia anche in ordine a queste prescrizioni, il giudice amministrativo si è adeguato alla giurisprudenza costituzionale, escludendone la natura espropriativa perché le stesse si risolvono in mere limitazioni dell’edificabilità su determinate aree, senza per questo comportare (presupposto sub ... _OMISSIS_ ...to dello ius aedificandi, e quindi a maggior ragione lo svuotamento del contenuto economico della proprietà del bene.

Infine, anche in ordine al presupposto sub B), il Consiglio di Stato ha ricavato dalla Corte Cost. 179/1999 la regola che, allorquando le previsioni dello strumento urbanistico lasciano ferma la possibilità di realizzare, anche su iniziativa privata o promiscua pubblicoprivata gli interventi pubblici cui la zona è destinata, non è a parlarsi di espropriazione (neppure sostanziale) né di vincolo ad essa preordinato: neppure se lo stesso ha carattere particolare ed incide su beni determinati (Cons.St.3797/2011). Ha quindi provveduto a garantire la corretta applicazione della regola nelle complesse fattispecie individuate dai P.R. osservando:
A) che la disciplina urbanistica che ammette la realizzazione di detti interventi (e talvolta pure la loro successiva gestione) da parte di privati, seppur conformati dal perseguimento del pe... _OMISSIS_ ...bblico che ha determinato il vincolo, non si risolve in una sostanziale espropriazione, ma solo in una modalità di utilizzo della proprietà del tutto in sintonia con i principi che presiedono al corretto ed ordinario esercizio del potere pianificatorio,
B) che neppure rileva che l’intervento privato è consentito solo in funzione di agevolazione dell’iniziativa pubblica, né tanto meno la previa necessità dalla previsione di “strumenti di convenzionamento” per autorizzarne la realizzazione (privata), essendo decisivo che quest’ultima possibilità escluda i vincoli in esame dallo schema necessariamente ablatorio o dalla logica degli interventi necessariamente autoritativi (in tal modo evitando lo svuotamento del diritto dominicale dei proprietari) e li immetta invece, nella prospettiva del “regime di libera economia di mercato”;
C) che tale prospettiva sussiste in generale per i vincoli di piano ad attrezzature e... _OMISSIS_ ...a cui il giudice amministrativo ha ricompreso la destinazione a parcheggi, impianti sportivi, attrezzature sanitarie nonché ad usi pubblici in genere ecc.; che comportando di norma «la destinazione ad opere di interesse generale costituiscono una categoria logicogiuridica nettamente differenziata rispetto a quella delle “opere pubbliche” e sono usualmente rimessi all’iniziativa (anche concorrente) dei proprietari privati a meno che la disciplina dei P.R. o delle N.T.A. non ne attribuisca la realizzazione esclusivamente all’iniziativa pubblica». Ai quali detto giudice ha aggiunto tutti i vincoli di inedificabilità imposti dal piano regolatore, a qualsivoglia titolo, per ragioni lato sensu ambientali (C.d.S. 5666 e 4242/2012), quali quelli a verde in tutti i possibili contenuti di verde pubblico e privato, verde agricolo, verde attrezzato, verde urbano ecc. anche per la loro assimilabilità a quelli c.d. di rispetto a tutela di opere... _OMISSIS_ ... (C.d.S. 2995/2015; 4976/2014; 2432/2013; 6700, 6094, 4321 e 244/2012; 4241/2011; 9772 ed 8531/2010; Cass.11218/2015);
D) che in questa ottica ha ritenuto, sempre in via generale, che proprio «le destinazioni relativamente alle zone F del d.m. n.1444/1968, possono essere anche interpretate, se non accompagnate da alcuna altra specificazione o limitazione, nel più generale senso della assentibilità di interventi tanto pubblici quanto privati, con l’unico limite della destinazione di quanto realizzato ad un uso, appunto, “collettivo”: poiché il detto D.M. (che stabilisce le linee guida per la suddivisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee, da operarsi nel P.R.G.) afferma che, con la lettera F, debbono essere indicate “le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”» (C.d.S. 3797/2011; 8531/2010 cit.; 5199/2006).
Anche l’apporto della giurisprudenza a... _OMISSIS_ ...ibuisce allora ad escludere qualsiasi possibilità di confusione di questi ultimi principi indicanti le ragioni per le quali detti giudici (in conformità del resto a Corte Cost. 179/1999) hanno ritenuto di escludere le tipologie di quelli appena individuati, dalla categoria dei vincoli preordinati all’espropriazione con i criteri di distinzione, a monte, dei vincoli suddetti dalla categoria di quelli conformativi, che essi invece presuppongono ed ai quali intendono dare puntuale applicazione. Né tanto meno di stravolgere la relativa suddivisione, isolando ed utilizzando l’espressione «realizzabilità, anche su iniziativa privata o promiscua pubb...

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