§ 4.1. Premesse
Si è detto che l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio costituisce uno dei requisiti indispensabili per l’emanazione del decreto espropriativo [1].
Del resto la sua eventuale assenza comporta la nullità di tutti gli atti successivi del procedimento espropriativo che, a questo punto, risulteranno essereinutiliter dati e cioè privi di effetti giuridici [2]. Si evidenzia tuttavia come l’articolo 12 comma 3 del d.p.r. n. 327/2001 preveda la possibilità di dichiarare la pubblica utilità dell’opera anche senza previa apposizione del vincolo, fermo restando che la dichiarazione di pubblica utilità diviene efficace al momento di tale apposizione: quindi il vincolo, rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità, è da intendersi come una condizione di efficacia, non di validità.
È bene precisare che l’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001 non prende ...
_OMISSIS_ ...ne qualsivoglia vincolo o limitazione del diritto di proprietà derivante dalle previsioni del piano urbanistico generale, ma attiene solo a quei «vincoli […] che, presupponendo trasformazioni implicanti il trasferimento delle aree da destinare ad opere o ad usi di pubblica utilità, ne vanificano la possibilità di utilizzo da parte del privato proprietario, ovvero, subordinando l’intervento alla preventiva formazione di un piano di iniziativa rigorosamente pubblica, rimettono la facoltà di utilizzazione del bene alle scelte temporali effettuate dalla pubblica amministrazione» [3].
Di conseguenza, affinché un vincolo possa definirsi preordinato all’esproprio e, quindi, sottoposto alla disciplina di cui all’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001, è necessario che la limitazione della privata proprietà presupponga una sua trasformazione con connessa vanificazione che, contemporaneamente, contempli il trasferimento delle aree da dest...
_OMISSIS_ ...o ad usi di pubblica utilità [4]. Alla medesima situazione si perviene a fronte di quei piani la cui formazione è rimessa alla sola iniziativa pubblica, con l’ovvia conseguenza che l’utilizzo del bene è, di fatto, rimesso alle scelte temporali effettuate dalla pubblica amministrazion [5]. Diversamente accade, invece, per quei vincoli che esprimono il cd. «potere conformativo della proprietà riconosciuto agli strumenti urbanistici», la cui ratio trova fondamento nella funzione sociale del diritto di proprietà di cui all’art. 42 Costituzione [6].
In definitiva, per vincolo preordinato all’esproprio si intende la «previsione in uno strumento urbanistico generale della realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità», una previsione tesa a produrre «l’effetto d’inedificabilità in funzione di un futuro esproprio» [7]. È bene precisare, inoltre, che il suddetto effetto non der...
_OMISSIS_ ...o;natura particolare del bene», ma da una precisa «scelta» operata dall’amministrazione di utilizzare quel bene per scopi di pubblico interesse [8].
Occorre però precisare che il vincolo preordinato all’esproprio, per distinguersi dai vincoli sostanzialmente espropriativi [9], ovvero dai vincoli pubblicistici di natura conformativa afferenti alla zonizzazione, deve caratterizzarsi per la sua precisa corrispondenza spaziale con una ben determinata opera pubblica, risultante in un progetto approvato dall’autorità amministrativa, che dia avvio ad una concreta e specifica procedura espropriativa.
Questo è, da un lato, evincibile dal d.p.r. 327/2001, e, dall’altro lato, l’inevitabile risultato del fatto che nelle leggi urbanistiche regionali di ultima generazione, i vincoli preordinati all’esproprio vengono espressamente collocati nei piani degli interventi, o piani operativi, nei quali vengon...
_OMISSIS_ ...tate le specifiche previsioni localizzative delle opere pubbliche.
Ciò, come è stato attentamente osservato, si riflette nella ormai netta distinzione concettuale tra conformità urbanistica dell’opera e vincolo urbanistico preordinato all’esproprio. «L’analisi delle disposizioni del testo unico dedicate alla fase urbanistica del procedimento espropriativo, induce ad attuare una netta distinzione tra conformità urbanistica non immediatamente preordinata all’esproprio e vincolo urbanistico immediatamente preordinato all’esproprio, ovverosia tra la generica compatibilità di una zonizzazione con una determinata tipologia di interventi realizzabili sul territorio, cioè l’astratta suscettibilità di un terreno avente una particolare qualificazione urbanistica ad ospitare una eventuale opera pubblica di un certo tipo – da un lato –, e la concreta previsione nello strumento urbanistico di una ben precisa opera p...
_OMISSIS_ ... progetto sia stato specificamente approvato e puntualmente localizzato su beni particolari, rendendo dal punto di vista procedimentale ineluttabile e attuale il loro esproprio – dall’altro lato – (cfr. TAR CT 1045/2006, RM 3535/2008, NA 144/2007, CZ 937/2007).
Dagli articoli 8, 9 e 10 si evince che la specifica opera da realizzare deve essere non semplicemente “possibile”, ma puntualmente prevista nello strumento urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare deve essere apposto il vincolo preordinato all’esproprio: cioè l’opera da realizzare non deve essere solo compatibile con la zonizzazione attuata con il piano regolatore generale, ma, se si vuole espropriare, occorre preventivamente apporre il vincolo espropriativo mediante la localizzazione puntuale dell’opera pubblica nello strumento urbanistico.
Al contrario, ogni previsione urbanistica ...
_OMISSIS_ ...nerica e afferente alla zonizzazione, non direttamente correlata ad una specifica opera pubblica da realizzare, incidente su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, che, pur preludendo se del caso ad una eventuale e possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta però estranea ad una concreta ed imminente vicenda espropriativa, non può essere considerata vincolo urbanistico preordinato all’esproprio.
Varie sono le disposizioni del testo unico coerenti con questa impostazione: il combinato disposto dell’articolo 10.2 con il 19.2 e seguenti, da cui emerge che conformità e vincolo, pur essendo accomunati dal fatto di essere conseguiti entrambi con la variante speciale della doppia delibera di consiglio, vengono concettualmente distinti, l’articolo 11, che impone la comunicazione di avvio del procedimento ai proprietari catastali dei beni sui quali si intende apporre il vincolo, ...
_OMISSIS_ ... che distingue il vincolo preordinato all’esproprio dal vincolo sostanzialmente espropriativo, l’articolo 52-quater, che si riferisce alla localizzazione dell’intervento, l’articolo 12.2, che prevede l’esenzione dall’apposizione del vincolo in caso di mutamento del tracciato dell’opera che si mantenga all’interno di fasce di rispetto di alcuni metri lineari, eccetera.
La distinzione concettuale della nozione di conformità urbanistica rispetto a quella di vincolo preordinato all’esproprio emerge in tutta la sua evidenza nel caso della destinazione agricola, compatibile con la realizzazione di un gran numero di opere, senza che per questo sia in alcun modo possibile predicarne la natura di vincolo preordinato all’esproprio (con i relativi corollari di durata temporanea e ininfluenza nella determinazione dell’indennità di espropriazione).
In generale, pertanto, sia la conformità ...
_OMISSIS_ ...uo;opera, sia il vincolo preordinato all’esproprio, si conseguono, ove assenti, con una variante allo strumento urbanistico; qualora entrambi i requisiti siano assenti, l’approvazione del progetto dell’opera in variante ottiene l’effetto di soddisfarli entrambi. Se invece sussista la conformità urbanistica ma non il vincolo, occorre ancora – necessariamente giusta le disposizioni anzidette – la variante urbanistica.
Il che equivale a dire che la zonizzazione può talora essere idonea a configurare la conformità urbanistica dell’opera, ma mai a configurare il vincolo preordinato all’esproprio, mentre la localizzazione dell’opera nello strumento urbanistico configura sempre tanto la conformità urbanistica quanto il vincolo preordinato all’esproprio.» [10].
§ 4.2. L’efficacia del vincolo
Una volta riportato il profilo...
_OMISSIS_ ...tistico» dell’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001, occorre soffermarsi sulla sua «operatività», ovvero sull’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio [11].
Il legislatore ha stabilito, in via generale, una durata quinquennale del vincolo, che può essere modificata per espressa previsione legislativa [12].
In effetti ciò si è verificato con l’art. 4 del decreto legge 23 maggio 2011 n. 70, il quale ha innalzato - relativamente alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale e agli insediamenti produttivi nonché dei progetti degli insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche private di preminente interesse nazionale - la durata del vincolo preordinato all’esproprio a sette anni [13].
I cinque anni (ovvero il differente termine stabilito dalla legge) decorrono dalla data di approvazione dello strumento urbanistico generale ovvero dall’...
_OMISSIS_ ...ura ed effetto equipollente all’interno del quale viene prevista l’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare [14].
Secondo la giurisprudenza la ratio dell’efficacia temporale del vincolo preordinato all’esproprio va ricercata nella tutela del diritto di proprietà, un diritto che deve essere garantito dall’apposizione di vincoli destinati a durare in maniera illimitata nel tempo senza che l’autorità espropriante provveda ad avviare il relativo procedimento espropriativo [15].
Si tratta di una impostazione che trova coerenza nel testo di legge, il quale stabilisce che entro l’arco temporale di efficacia del vincolo deve essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, pena la decadenza del vincolo stesso [16].
In questa prospettiva trova applicazione il principio della necessaria previsione temporale dei vincoli dai quali deriva...
_OMISSIS_ ...rasformativi implicanti l’espropriazione dei beni interessanti con annessa inedificabilità assoluta [17]. Detto in altri termini, la durata temporale del vincolo rappresenta una garanzia costituzionalmente tutelata per il privato contro l’inerzia dell’amministrazione [18]. Per comprendere la necessità di prendere le dovute distanze dalle tesi contrarie volte a sostenere l’ultrattività del vincolo è sufficiente far riferimento alle conseguenze dalla sua apposizione. Il vincolo preespropriativo rende, infatti, possibili interventi trasformativi implicanti l’espropriazione dei beni interessati con annessa inedificabilità assoluta per i proprietari, in attesa dell’esproprio [19]. Il diritto di proprietà presuppone, invece, salvo il caso di beni gravati da vincoli di natura conformativa, lo jus aedificandi quale naturale facoltà insita nel diritto stesso [20]. Orbene, non rimane che mettere in evidenza il contrasto, dal momento che l’...
_OMISSIS_ ... assoluta derivante dal vincolo si scontra proprio con quel connaturale fattore del diritto di proprietà identificato dallo jus aedificandi.
Da qui la necessità di limitare temporalmente la durata del vincolo prevedendo - a pena di decadenza - un termine massimo entro il quale deve essere dichiarata la pubblica utilità e un successivo termine massimo entro il quale emettere il decreto di esproprio [21].
In questa prospettiva la decadenza è predisposta onde evitare che l’inerzia dell’autorità pubblica possa comportare un’assoluta indeterminatezza delle sorti del bene sottoposto a vincolo.
§ 4.3. La decadenza del vincolo
Si è detto che a seguito dell’inutile decorso del termine per la dichiarazione di pubblica utilità il vincolo preordinato all’esproprio decade [22].
La decadenza del vincolo «fa sorgere l’obbligo, giurid...
_OMISSIS_ ...nte, di colmare il vuoto di disciplina urbanistica che, per tal via, si crea» [23].
Di converso, il pro...