La disciplina del vincolo preordinato all’esproprio

§ 4.1. Premesse


Si è detto che l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio costituisce uno dei requisiti indispensabili per l’emanazione del decreto espropriativo [1].

Del resto la sua eventuale assenza comporta la nullità di tutti gli atti successivi del procedimento espropriativo che, a questo punto, risulteranno essereinutiliter dati e cioè privi di effetti giuridici [2]. Si evidenzia tuttavia come l’articolo 12 comma 3 del d.p.r. n. 327/2001 preveda la possibilità di dichiarare la pubblica utilità dell’opera anche senza previa apposizione del vincolo, fermo restando che la dichiarazione di pubblica utilità diviene efficace al momento di tale apposizione: quindi il vincolo, rispetto alla di... _OMISSIS_ ...ne qualsivoglia vincolo o limitazione del diritto di proprietà derivante dalle previsioni del piano urbanistico generale, ma attiene solo a quei «vincoli […] che, presupponendo trasformazioni implicanti il trasferimento delle aree da destinare ad opere o ad usi di pubblica utilità, ne vanificano la possibilità di utilizzo da parte del privato proprietario, ovvero, subordinando l’intervento alla preventiva formazione di un piano di iniziativa rigorosamente pubblica, rimettono la facoltà di utilizzazione del bene alle scelte temporali effettuate dalla pubblica amministrazione» [3].

Di conseguenza, affinché un vincolo possa definirsi preordinato all’esproprio e, quindi, sottoposto alla disciplina di cui all’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001, è n... _OMISSIS_ ...o ad usi di pubblica utilità [4]. Alla medesima situazione si perviene a fronte di quei piani la cui formazione è rimessa alla sola iniziativa pubblica, con l’ovvia conseguenza che l’utilizzo del bene è, di fatto, rimesso alle scelte temporali effettuate dalla pubblica amministrazion [5]. Diversamente accade, invece, per quei vincoli che esprimono il cd. «potere conformativo della proprietà riconosciuto agli strumenti urbanistici», la cui ratio trova fondamento nella funzione sociale del diritto di proprietà di cui all’art. 42 Costituzione [6].

In definitiva, per vincolo preordinato all’esproprio si intende la «previsione in uno strumento urbanistico generale della realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità»... _OMISSIS_ ...o;natura particolare del bene», ma da una precisa «scelta» operata dall’amministrazione di utilizzare quel bene per scopi di pubblico interesse [8].

Occorre però precisare che il vincolo preordinato all’esproprio, per distinguersi dai vincoli sostanzialmente espropriativi [9], ovvero dai vincoli pubblicistici di natura conformativa afferenti alla zonizzazione, deve caratterizzarsi per la sua precisa corrispondenza spaziale con una ben determinata opera pubblica, risultante in un progetto approvato dall’autorità amministrativa, che dia avvio ad una concreta e specifica procedura espropriativa.

Questo è, da un lato, evincibile dal d.p.r. 327/2001, e, dall’altro lato, l’inevitabile risultato del fatto che nelle legg... _OMISSIS_ ...tate le specifiche previsioni localizzative delle opere pubbliche.

Ciò, come è stato attentamente osservato, si riflette nella ormai netta distinzione concettuale tra conformità urbanistica dell’opera e vincolo urbanistico preordinato all’esproprio. «L’analisi delle disposizioni del testo unico dedicate alla fase urbanistica del procedimento espropriativo, induce ad attuare una netta distinzione tra conformità urbanistica non immediatamente preordinata all’esproprio e vincolo urbanistico immediatamente preordinato all’esproprio, ovverosia tra la generica compatibilità di una zonizzazione con una determinata tipologia di interventi realizzabili sul territorio, cioè l’astratta suscettibilità di un terreno avente una particolare qualifi... _OMISSIS_ ... progetto sia stato specificamente approvato e puntualmente localizzato su beni particolari, rendendo dal punto di vista procedimentale ineluttabile e attuale il loro esproprio – dall’altro lato – (cfr. TAR CT 1045/2006, RM 3535/2008, NA 144/2007, CZ 937/2007).

Dagli articoli 8, 9 e 10 si evince che la specifica opera da realizzare deve essere non semplicemente “possibile”, ma puntualmente prevista nello strumento urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare deve essere apposto il vincolo preordinato all’esproprio: cioè l’opera da realizzare non deve essere solo compatibile con la zonizzazione attuata con il piano regolatore generale, ma, se si vuole espropriare, occorre preventivame... _OMISSIS_ ...nerica e afferente alla zonizzazione, non direttamente correlata ad una specifica opera pubblica da realizzare, incidente su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, che, pur preludendo se del caso ad una eventuale e possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta però estranea ad una concreta ed imminente vicenda espropriativa, non può essere considerata vincolo urbanistico preordinato all’esproprio.

Varie sono le disposizioni del testo unico coerenti con questa impostazione: il combinato disposto dell’articolo 10.2 con il 19.2 e seguenti, da cui emerge che conformità e vincolo, pur essendo accomunati dal fatto di essere conseguiti entrambi con la variante speciale della doppia delibera di consiglio, veng... _OMISSIS_ ... che distingue il vincolo preordinato all’esproprio dal vincolo sostanzialmente espropriativo, l’articolo 52-quater, che si riferisce alla localizzazione dell’intervento, l’articolo 12.2, che prevede l’esenzione dall’apposizione del vincolo in caso di mutamento del tracciato dell’opera che si mantenga all’interno di fasce di rispetto di alcuni metri lineari, eccetera.

La distinzione concettuale della nozione di conformità urbanistica rispetto a quella di vincolo preordinato all’esproprio emerge in tutta la sua evidenza nel caso della destinazione agricola, compatibile con la realizzazione di un gran numero di opere, senza che per questo sia in alcun modo possibile predicarne la natura di vincolo preordinato all’espr... _OMISSIS_ ...uo;opera, sia il vincolo preordinato all’esproprio, si conseguono, ove assenti, con una variante allo strumento urbanistico; qualora entrambi i requisiti siano assenti, l’approvazione del progetto dell’opera in variante ottiene l’effetto di soddisfarli entrambi. Se invece sussista la conformità urbanistica ma non il vincolo, occorre ancora – necessariamente giusta le disposizioni anzidette – la variante urbanistica.

Il che equivale a dire che la zonizzazione può talora essere idonea a configurare la conformità urbanistica dell’opera, ma mai a configurare il vincolo preordinato all’esproprio, mentre la localizzazione dell’opera nello strumento urbanistico configura sempre tanto la conformità urbanistica quanto il vinc... _OMISSIS_ ...tistico» dell’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001, occorre soffermarsi sulla sua «operatività», ovvero sull’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio [11].

Il legislatore ha stabilito, in via generale, una durata quinquennale del vincolo, che può essere modificata per espressa previsione legislativa [12].

In effetti ciò si è verificato con l’art. 4 del decreto legge 23 maggio 2011 n. 70, il quale ha innalzato - relativamente alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale e agli insediamenti produttivi nonché dei progetti degli insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche private di preminente interesse nazionale - la durata del vincolo preordinato all’esproprio a sette ... _OMISSIS_ ...ura ed effetto equipollente all’interno del quale viene prevista l’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare [14].

Secondo la giurisprudenza la ratio dell’efficacia temporale del vincolo preordinato all’esproprio va ricercata nella tutela del diritto di proprietà, un diritto che deve essere garantito dall’apposizione di vincoli destinati a durare in maniera illimitata nel tempo senza che l’autorità espropriante provveda ad avviare il relativo procedimento espropriativo [15].

Si tratta di una impostazione che trova coerenza nel testo di legge, il quale stabilisce che entro l’arco temporale di efficacia del vincolo deve essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’... _OMISSIS_ ...rasformativi implicanti l’espropriazione dei beni interessanti con annessa inedificabilità assoluta [17]. Detto in altri termini, la durata temporale del vincolo rappresenta una garanzia costituzionalmente tutelata per il privato contro l’inerzia dell’amministrazione [18]. Per comprendere la necessità di prendere le dovute distanze dalle tesi contrarie volte a sostenere l’ultrattività del vincolo è sufficiente far riferimento alle conseguenze dalla sua apposizione. Il vincolo preespropriativo rende, infatti, possibili interventi trasformativi implicanti l’espropriazione dei beni interessati con annessa inedificabilità assoluta per i proprietari, in attesa dell’esproprio [19]. Il diritto di proprietà presuppone, invece, salvo il caso di beni gravati da vi... _OMISSIS_ ... assoluta derivante dal vincolo si scontra proprio con quel connaturale fattore del diritto di proprietà identificato dallo jus aedificandi.

Da qui la necessità di limitare temporalmente la durata del vincolo prevedendo - a pena di decadenza - un termine massimo entro il quale deve essere dichiarata la pubblica utilità e un successivo termine massimo entro il quale emettere il decreto di esproprio [21].

In questa prospettiva la decadenza è predisposta onde evitare che l’inerzia dell’autorità pubblica possa comportare un’assoluta indeterminatezza delle sorti del bene sottoposto a vincolo.


§ 4.3. La decadenza del vincolo


Si è detto che a seguito dell’inutile decorso del t... _OMISSIS_ ...nte, di colmare il vuoto di disciplina urbanistica che, per tal via, si crea» [23].

Di converso, il proprietario di un’area incisa da vincolo decaduto diviene portatore di un interesse qualificato al superamento del vuoto normativo [24], superamento che deve avvenire attraverso un’«attività dell’amministrazione finalizzata alla riqualificazione urbanistica dell’area» [25].

A questo punto è importante una precisazione dal momento che l’interesse che si crea in capo ai proprietari dei beni sottoposti al vincolo decaduto non può essere quello di ottenere una riqualificazione di natura edificatoria, ma identifica solo una «aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica “gradita”... _OMISSIS_ ...9 del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità a suggerire tale conclusione ricordando che alla decadenza del vincolo trovano applicazione le misure di salvaguardia di cui all’art. 9 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380, il testo unico in materia edilizia [27].

L’articolo da ultimo citato è diretto a disciplinare l’attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica, confermando, così, la tesi giurisprudenziale precedentemente esposta secondo la quale alla decadenza del vincolo si crea un vero e proprio vuoto di disciplina che l’amministrazione pubblica è tenuta a colmare.

Si tratta di un obbligo giuridicamente vincolante in quanto, in caso di inerzia dell’amministrazione, il proprietario dell’area una... _OMISSIS_ ...p.r. n. 380/2001) operato dall’art. 9 del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, il legislatore ha inteso assoggettare le aree una volta sottoposte a vincolo espropriativo decaduto al regime delle cd. «zone bianche» [29].

Di conseguenza, dal combinato disposto degli articoli in commento (art. 9 t.u. espropri e art. 9 t.u. edilizia) si evince che nelle zone nelle quali è venuto meno il vincolo preordinato all’esproprio sono consentiti, laddove fosse preesistente un’unità immobiliare e salvi limiti più stringenti previsti dalla legislazione regionale nel rispetto delle disposizioni di cui alla legge 29 ottobre 1990, n. 490 [30], solamente «interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di restauro e risanamento conser... _OMISSIS_ ...sto in queste zone non è possibile configurare una reviviscenza di norme pregresse, né una riespansione delle facoltà dominicali, né, tantomeno, possono applicarsi, in via analogica, la destinazione e la regolamentazione propria delle zone circostanti e limitrofe, rispondenti a specifiche scelte pianificatorie riservate alla pubblica amministrazione [32].

In definitiva, il vincolo preordinato all’esproprio possiede un’efficacia temporale limitata di cinque anni (o altro termine previsto dalla legge) e la sua validità si presenta intimamente connessa ad una tempestiva dichiarazione di pubblica utilità, la cui mancanza comporta la decadenza del vincolo stesso, sicché non sembra possibile parlare di espropriazione senza parlare del vincolo [33]. Oltretutto si deve r... _OMISSIS_ ...ne da parte della pubblica amministrazione [34].

Invero si tratta di un bisogno che deve essere inteso come un vero e proprio dovere dell’amministrazione di provvedere a predisporre una disciplina dei suoli, tanto più che «l’autorità amministrativa agente deve obbligatoriamente pronunciarsi su eventuali istanze e/o diffide alla ripianificazione ad essa indirizzate dai proprietari interessati alla scadenza di vincoli espropriativi, i quali, addirittura, hanno lo strumento del ricorso avverso il silenzio direttamente azionabile dinanzi al Tar competente per territorio» [35].

In questa prospettiva si ritiene che all’amministrazione sia preclusa la possibilità di «rimanere inerte dinnanzi la scadenza di vincoli espropriativi e, soprattutto, dinnanzi le richieste di ripianificazione da parte dei proprietari incisi, a prescindere da come esse si presentano» [36].