Corte cost.n.181/2011: l’indennizzo in materia di suoli agricoli

Tanto si è detto e scritto, soprattutto, alcuni lustri fa, sull’indennizzo in tema di fondi agricoli [1].

A dire il vero, infatti, l’ondata di interesse per la categoria dei suoli agricoli era fortemente scemato allorchè, per effetto del fantomatico art.5 bis l.n.359/1992, si era introdotto e sedimentato un sistema che confezionava, all’interno del genus delle aree agricole, tutto ciò che non poteva inserirsi nella categoria delle aree edificabili, escludendosi radicalmente l’ammissibilità di un tertium genus capace di dare riconoscimento ad utilità e valori diversi da quelli collegati ai prodotti del fondo sul quale era impedita l’edificazione al di fuori di limitate e marginali ipotesi [2].

Per tal motivo anche le aree prive di vocazione edificatoria dovevano essere valutate secondo i parametri fissati per le aree agricole [3].

Per la Cassazione, anzi, l'art. 16, commi 4 e 5, della legge 22 o... _OMISSIS_ ... 865, richiamato dall'art. 5-bis l.n.359/1992, nel disporre che le indennità di espropriazione per le aree esterne ai centri edificati devono essere determinate in conformità ai valori agricoli medi, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati, stabilisce dei parametri di valutazione diretti, oggettivi e concreti, in quanto riferiti ai terreni non edificabili, che si contrappongono a quelli previsti per i terreni edificabili-cfr.Cass.n.17672/2009-.

Il riferimento al valore agricolo medio, d’altra parte, si considerò come pur sempre agganciato al valore reale del fondo e, dunque, pienamente in linea con le indicazioni offerta dalla giurisprudenza costituzionale.

All’indomani del terremoto prodotto sul sistema degli indennizzi espropriativi in materia di aree edificabili dalle sentenze della Corte europea dei diritti dell’Uomo che può ormai storicamente indicarsi come “fase Scordino” in ragione della fenom... _OMISSIS_ ...i Corte dir.uomo 29 marzo 2006, Scordino c. Italia si era cominciato a prospettare un effetto di rimbalzo di tale giurisprudenza sul regime indennitario delle aree agricole, soprattutto rispetto a quelle che venivano ad esse equiparate, pur non essendo destinate materialmente ad attività agricole. Era con riferimento a tale compendio di beni che più direttamente si poneva l’attenzione rispetto ad un sistema indennitario che si distaccava con evidenza dall’effettivo e reale valore del bene.

La Cassazione, tuttavia, si mostrò fin troppo prudente rispetto alla praticabilità di tale opzione già prima di dover riconoscere, a denti stretti, che quella giurisprudenza europea aveva prodotto effetti devastanti proprio sul tema degli indennizzi di aree edificabili.

Scorrendo la giurisprudenza di legittimità ci si accorge, infatti, di quanto il giudice di legittimità abbia praticato, con forza, la teoria dei distinguishing per sedimentarsi,... _OMISSIS_ ...una soluzione consapevolmente rivolta ad anestetizzare gli effetti della giurisprudenza di Strasburgo rispetto ai suoli agricoli legittimamente espropriati, malgrado un atteggiamento, di segno contrario, rivolto a valorizzare le pronunzie di Strasburgo soprattutto in un’opera di conformizzazione alla CEDU del sistema di quantificazione del risarcimento del danno da occupazione acquisitiva [4].

In questa prospettiva, Cass.n.13199/2006 non aveva difficoltà a sostenere che “Sono prive di pregio le doglianze mosse dai ricorrenti …, giacché…il dedotto contrasto del sistema indennitario con i principi professati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (da ultimo la Grande Chambre, con sentenza 29/03/2006), riguarda il criterio di determinazione dell'indennizzo per le aree edificabili, di cui alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 1 e 2. Non anche l'indennizzo per i suoli non edificabili, per i quali l'applicabilità delle norme di ... _OMISSIS_ ...della L. n. 865 del 1971, è stata ritenuta conforme all'art. 42 Cost. (Corte cost. n. 355 del 1985), e non risulta oggetto di condanne da parte della Corte di Strasburgo”.

Tale indirizzo veniva confermato anche dopo la rimessione alla Corte costituzionale della questione relativa alla legittimità del sistema indennitario per le aree edificabili-Cass.n.12810/2006- per effetto del quale il fantomatico art.5 bis sarebbe stato parzialmente caducato da Corte cost.n.348/2007.

Ed infatti, Cass. n. 5219/2007 affermava senza tentennamenti che i tentativi dei proprietari di aree agricole di far capo ad un valore di mercato "reale" attraverso il rinvio alle statuizioni contenute nella sentenza Scordino c. Italia del 29.3.2006 erano <<privi di rilevanza alcuna, posto che tanto la decisione "Scordino" quanto la recente ordinanza 11887/06 di questa Sezione (recante denunzia di irragionevolezza e violazione dell'art. 6 CEDU ... _OMISSIS_ ...one della sopravvenuta regola di cui alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 7 bis alle controversie pendenti sul risarcimento delle pregresse occupazioni appropriative) non afferiscono certo agli indennizzi da esproprio od asservimento delle aree agricole (che, ieri come oggi, vengono regolati sulla base del rinvio alla L. n. 865 del 1971, art. 16) e sono pertanto richiami privi della benché minima pertinenza.>>.

Era poi Cass. 14 luglio 2009, n. 16414 a ritenere che la scelta del legislatore di suddividere le aree in due sole categorie, costituite la prima da quelle edificabili, e l’altra da tutte le rimanenti, non solo era pienamente conforme alla giurisprudenza costituzionale(Corte cost.n.261/1007) ma lasciava intatta la possibilità di ottenere un indennizzo comunque agganciato al concreto pregiudizio sofferto dall’ablazione dell’area per effetto di meccanismi differenziati che a loro volta tengono conto di una serie di elemen... _OMISSIS_ ...ndo della L. 22 ottobre 1971, n. 865 per la parte ancora in vigore), le cui applicazioni non restano comunque sottratte al sindacato giurisdizionale sugli atti dell’amministrazione e al potere disapplicazione del giudice ordinario.

Il discorso sembrava definitivamente chiuso dalle Sezioni Unite della Cassazione che, con sentenza n.22753/2009, ribadiva la bontà delle argomentazioni spese dai precedenti arresti giurisprudenziali- in particolare Cass.n.16414/2009-.

Chiamata infatti a scrutinare la postulata , esaminavano il motivo di ricorso teso a sostenere incostituzionalita’ del criterio di determinazione della indennita’ di espropriazione mediante il riferimento al valore agricolo medio per violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 117 Cost., comma 1, e dell’art. 3 Cost.” per essere il criterio del valore agricolo medio, seguito dalla sentenza per determinare la giusta indennita’, contrastante... _OMISSIS_ ...io per il quale la stessa indennita’ deve essere pari al valore di mercato del bene ablato, affermato dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 348 e 349 del 2007, con riferimento ai terreni aventi vocazione edificatoria, le S.U. ribadivano le considerazioni recentemente gia’ svolte sulla questione specifica da Cass.n.16414/2009, ritenendole attuali <<tenuto presente che le pronunce di costituzionalita’ invocate dai ricorrenti (C. cost. 24 ottobre 2007 nn. 348 e 349) sono state rese con riguardo alla eventualita’ siano oggetto di espropriazione aree edificabili.>>

Il diritto vivente della Cassazione era quindi univocamente orientato a ritenere non solo <<…conforme alla Carta costituzionale, la distinzione dei suoli in sole due categorie (quella dei terreni edificatali e quella dei terreni agricoli)>>, ma anche <<…che per i terreni agricoli la norma positiva, lungi dal prevedere un ind... _OMISSIS_ ...o di espropriazione) irrisorio e in alcun modo ancorato ai valori di mercato, non solo detta una puntuale disciplina diretta all’annuale adeguamento dei valori agricoli medi, ma prevede - altresi’ - che detti valori siano impugnati nelle competenti sedi allorchè erroneamente attribuiti>>.

E’ in questo contesto che si inseriscono le ordinanze di rimessione che alcune Corti di appello avevano indirizzato alla Corte costituzionale, sottolineando l’irrazionalità del meccanismo normativo che sganciava la quantificazione dell’indennizzo espropriativo per le aree non edificabili non coltivate dal valore reale del bene.

Ad avviso delle rimettenti-Corte di appello di Napoli e Corte di Appello di Lecce- la normativa censurata [5], prevedendo un criterio di determinazione dell’indennità di esproprio, per i suoli agricoli e per quelli non edificabili, astratto e predeterminato (qual è quello del valore agricolo... _OMISSIS_ ...ltura in atto o di quella più redditizia nella regione agraria di appartenenza dell’area da espropriare), del tutto svincolato dalla considerazione dell’effettivo valore di mercato dei suoli medesimi e tale da non assicurare all’avente diritto il versamento di un indennizzo integrale o, quanto meno, “ragionevole”, si porrebbe in contrasto con l’art. 1, primo protocollo, allegato alla CEDU [6].

La Corte, dopo avere chiarito che in relazione al “diritto vivente” la questione di legittimità costituzionale doveva intendersi rivolta non solo nei confronti dell’art.16 commi quinto e sesto della l.n.865, ma anche del successivo art.15, primo comma, secondo periodo come modificato dalla l.10/1977, che con la prima costituiva un unicum inscindibile e complementare, ha quindi rilevato che la giurisprudenza della Corte europea relativa all’indennizzo espropriativo, pur riguardando aree edificabili, non per... _OMISSIS_ ...eva applicarsi anche ai suoli agricoli ed a quelli non suscettibili di classificazione edificatoria, riferendosi l’art. 1 del primo protocollo della CEDU con previsione chiaramente generale ai beni, senza operare distinzioni in ragione della qualitas rei.

Anzi, secondo la Corte “non è ravvisabile alcun motivo idoneo a giustificare…un trattamento differenziato, in presenza di un evento espropriativo, tra i suoli di cui si tratta (edificabili, da un lato, agricoli o non suscettibili di classificazione edificatoria, dall’altro)” risultando quale tratto comune dell’indennizzo espropriativo il “valore di mercato (o venale) del bene ablato”. Tale punto di riferimento, proseguono i giudici costituzionali, “…non può variare secondo la natura del bene, perché in tal modo verrebbe meno l’ancoraggio al dato della realtà postulato come necessario per pervenire alla determinazione di una giusta indenni... _OMISSIS_ ...tal motivo la disomogeneità fra aree edificabili e quelle agricole o non edificabili non elide, anche per i suoli agricoli o non edificabili “l’esigenza che l’indennità si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»”.

I precedenti “giudicati” della Corte costituzionale-sent.n.261/1997 e sent.n.1165/1988– che avevano ritenuto pienamente conforme il quadro normativo con l’art.42 Cost. non costituiscono ostacolo all’accoglimento della questione sollevata sulla base di un parametro costituzionale diverso-art.117 1^comma Cost.- entrato in vigore con la riforma del Titolo V della Costituzione, successiva alla sentenza appena evocata.

Secondo la Corte, il valore tabellare medio prescinde dall’area oggetto del procedimento espropriativo, ignorando ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene, tralasciando di considerare “le caratteristiche di p... _OMISSIS_ ...olo, il valore intrinseco del terreno (che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l’acqua, l’energia elettrica, l’esposizione), la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant’altro può incidere sul valore venale di esso”. L’astrattezza del criterio valutativo elude il «ragionevole legame» con il valore di mercato, «prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte».

Per questo motivo, a giudizio della Corte, l’assenza di un riferimento al valore di mercato del bene ablato impone la caducazione del quadro normativo esistente, pur ricordando Corte cost. che il legislatore – al di fuori delle espropriazioni c.d. isolate- potrebbe adottare dei correttivi in diminuzione in guisa da garantire i... _OMISSIS_ ... equilibrio” tra l’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui ma non completamente elidere il riferimento di base a detto valore di mercato. Da qui l’incostituzionalità delle disposizioni già ricordate per contrasto con l’art.117 1^ comma Cost. e con l’art.42 Cost. [7].

Non è questa la sede per scendere nel dettaglio delle questioni aperte dalla sentenza n.181/2011, essenzialmente correlate sia alla sorte delle maggiorazioni e delle indennità aggiuntive di cui agli articoli 42, 40 comma 4, 37 comma 9 del dPR 327/2001 che, più in generale, al più complesso esame delle incidenze della cadu...