Accesso ai fondi

Per quanto riguarda, invece, la redazione dello schema dell’atto di approvazione del progetto, di cui al comma 2 dell’art. 16 del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, essa non sembra avere alcuna rilevanza sostanziale se non quella di dare indicazione di un adempimento successivo, consistente nella redazione del progetto ex art. 17, primo comma, redazione che deve necessariamente richiamare gli elaborati progettuali identificativi dei terreni, degli edifici e dei soggetti espropriandi [31].

Prima di addentrarsi nello specifico si ricorda che l’attività progettuale richiede l’attuazione di attività cognitive consistenti nel prendere visione diretta e nell’accertare - anche mediante «sondaggi, analisi dei terreni, verifich... _OMISSIS_ ... trattare di ricognizione diretta dei luoghi è chiaro che occorre ivi recarsi [33].

Prima di affrontare le regole dettate in materia di accesso ai luoghi su cui verrà realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità oggetto, occorre ricordare l’esistenza di tre livelli di progettazione [34].

Il primo, il progetto preliminare, serve a definire gli elementi caratterizzanti l’opera ovvero i suoi aspetti più significativi anche attraverso un’attenta descrizione, una accurata motivazione delle ragioni della soluzione prescelta, allegando i grafici e gli elaborati tecnici che consentono di individuare le caratteristiche spaziali, tipologiche [35]. Il suddetto progetto viene, poi, corredato dai documenti attestanti la verifica della compatibi... _OMISSIS_ ...ticamente i lavori da effettuare con l’indicazione di tutti gli elementi idonei a consentire il rilascio dei provvedimenti amministrativi in materia urbanistico - edilizia [37]. Vengono, pertanto, depositati gli elaborati grafici descrittivi dell’opera insieme al disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici, della relazione geologica, geotecnica, idrologica e sismica, lo studio di impatto ambientale, i calcoli preliminari delle strutture, il piano particellare di esproprio, il computo metrico estimativo e la stima sommaria dell’intervento e delle espropriazioni [38].

Infine, il progetto esecutivo è redatto per stabilire ogni particolare - architettonico, strutturale, impiantistico - dell’opera da realizzare e il relativo costo [39].... _OMISSIS_ ...tti, identifica «il momento più importante dell’intera progettazione poiché atta a definire l’impostazione sostanziale e [a] condizionare lo sviluppo della successiva fase del progetto definitivo» [40].

Non di rado, infatti, può accadere che in questa fase preparatoria e, in via più generale, per tutte «le operazioni planimetriche e le altre operazioni preparatorie necessarie per la redazione dello strumento urbanistico generale, di una sua variante o di un atto avente efficacia equivalente nonché per l’attuazione delle previsioni urbanistiche e per la progettazione di opere pubbliche e di pubblica utilità» si renda necessario l’accesso all’area interessata dei tecnici incaricati [41].

È chiaro che la sudd... _OMISSIS_ ...esigenze pubbliche della tempestiva realizzazione dell’opera, dall’altro, tenuto conto che l’accesso avviene in una fase in cui la pubblica utilità dell’opera non è stata ancora né riconosciuta né, tantomeno, dichiarata [42].

L’autorizzazione dei tecnici incaricati rappresenta sicuramente la prima garanzia utile a circoscrivere la facoltà di accesso a tutela del diritto di dominicale [43].

Per comprendere l’effettiva portata della garanzia fornita dall’autorizzazione occorre delineare la sua disciplina e circoscrivere i suoi limiti di efficacia, tracciando le fasi del relativo procedimento amministrativo diretto al suo rilascio.

In particolare, l’art. 15 del t.u. in materia di espropriazione per pu... _OMISSIS_ ...l possessore se conosciuto; la possibilità per i soggetti privati di presentare le proprie osservazione entro sette giorni dalla ricevuta comunicazione; il rilascio dell’autorizzazione non prima di dieci giorni dalla data della comunicazione della richiesta ai soggetti privati coinvolti nel procedimento [44].

Pertanto, in primo luogo occorre formulare la richiesta di autorizzazione.

Il problema è individuare la categoria di soggetti autorizzabili o meglio identificare i richiedenti.

La norma non sembra fornire un valido aiuto in tal senso, perché si limita a individuare, senza specificare, la generica categoria dei «tecnici incaricati, anche privati» [45].

Competente al rilascio dell’autorizzazione è la ste... _OMISSIS_ ...to all’esproprio, non è ancora configurabile il potere di espropriare e, di conseguenza, non vi è neppure un’autorità espropriante in senso proprio [47].

In questi casi quid iuris?

La logica vorrebbe l’attribuzione della competenza al dirigente dell’ufficio tecnico presso il quale è pendente il procedimento di modifica del piano urbanistico, ma la formulazione letterale dell’art. 15, comma 2, del d.p.r. n. 327/2001 induce a ritenere competente il soggetto titolare del potere di adottare il progetto definitivo [48].

La seconda fase del procedimento autorizzatorio, la comunicazione al proprietario del bene o al possessore se conosciuto, identifica una forte garanzia di tutela del diritto domenicale, assicurando la par... _OMISSIS_ ... della richiesta stessa al proprietario del bene e al suo possessore, se conosciuto [49].

La norma riprende, così, il generale principio ai sensi del quale le comunicazioni del procedimento espropriativo vanno effettuate nei confronti del proprietario del bene riportato nei registri catastali senza che occorra una verifica dell’amministrazione circa l’effettiva titolarità del diritto dominicale. L’unica eccezione si ravvisa qualora il possessore abbia preventivamente comunicato. In questi casi l’amministrazione è obbligata a comunicargli la richiesta. La violazione dell’obbligo e, quindi, la comunicazione al solo proprietario catastale, rende la comunicazione stessa illegittima, con conseguente possibilità per il possessore di opporsi ric... _OMISSIS_ ...e del richiedente effettuare una verifica e compiere gli opportuni accertamenti per individuare l’effettivo proprietario ovvero l’effettivo possessore e rendere, di conseguenza, più celere e agevole l’immissione nell’area [51]. Diversamente, è molto probabile che l’effettivo proprietario o possessore, non avendo ricevuto la comunicazione, sia poco disponibile all’accesso, sicché i tecnici autorizzati saranno costretti a rivolgersi alla forza pubblica [52].

La comunicazione deve avvenire mediante atto notificato con le forme degli atti processuali civili o lettera raccomandata con avviso di ricevimento [53].

Ricevuta la comunicazione, il proprietario o il possessore del bene possiedono sette giorni di tempo - decorrenti ... _OMISSIS_ ...ità attraverso cui debbono avere luogo le operazioni all’interno dell’area interessata onde evitare danni e ridurre alla minore entità possibili disagi e inconvenienti» [55].

In ogni caso le osservazioni devono essere valutate dall’amministrazione [56].

In particolare, l’amministrazione, ove ritenga opportuno recepire le osservazioni del privato le riporta, sotto forma di raccomandazioni o prescrizioni, nell’atto autorizzatorio [57]. Diversamente, qualora non ritenesse utile accogliere le suddette osservazioni, di tale decisione, l’amministrazione è tenuta a fornire valida motivazione a pena di illegittimità dell’atto stesso [58].

Il termine di sette giorni per la formulazione delle osservazioni se... _OMISSIS_ ...osservazioni successivamente prodotte, perché non suscettibili di valutazione ne di un eventuale recepimento ex post, vale a dire dopo che si è formato l’atto che dovrebbe recepirle [59].

Infine, l’ultima fase del procedimento autorizzatorio detta un termine di dieci giorni decorrenti dalla data in cui è stata notificata o comunicata la richiesta di introdursi nella altrui proprietà, termine entro cui l’amministrazione può accogliere o rigettare la suddetta richiesta [60].

La dottrina considera il suddetto termine perentorio, per cui l’autorizzazione emessa prima della sua scadenza è illegittima e, come tale, impugnabile innanzi al giudice amministrativo per vizio di violazione di legge [61]

A livello contenutistico ... _OMISSIS_ ...ricevimento almeno sette giorni prima dell’inizio delle operazioni [62].

La legge non specifica il soggetto destinatario della comunicazione, ma non possono sollevarsi dubbi circa la sua effettiva equivalenza con il soggetto destinatario della richiesta di autorizzazione e, quindi, con il proprietario catastale, ovvero con il possessore se conosciuto [63].

Non è neppure specificato il soggetto su cui grava l’onere di comunicare l’autorizzazione.

In questi casi la dottrina ritiene che il soggetto competente coincida con il relativo richiedente [64].

È interessante osservare come l’onere di comunicare l’autorizzazione contempli una garanzia radicata nel tempo che, con l’evoluzione legislativa, ha ... _OMISSIS_ ...ificazione [65]. Oggi, invece, si prescrive espressamente la necessità che la comunicazione avvenga mediante atto notificato con le forme degli atti processuali civili o lettera raccomandata con avviso di ricevimento [66].

La legge non prescrive né un termine entro il quale effettuare la comunicazione dell’autorizzazione né un termine entro cui possono avere inizio le operazioni [67].

La dottrina ritiene che in ogni caso il proprietario catastale o il possessore del bene se conosciuto devono essere informati almeno sette giorni prima dell’inizio delle operazioni di accesso anche qualora dalla notifica dell’autorizzazione alla data di ingresso nell’area decorra un notevole lasso di tempo [68].

È bene precisare, inoltre, ch... _OMISSIS_ ...sessore del bene se conosciuto della nuova data in modo tale da poter assistere alla operazioni in questione [69].

A tutela dei principi sanciti in materia di partecipazione ai procedimenti amministrativi, è prevista la possibilità per il proprietario e il possessore del bene di assistere alle operazioni, anche mediante persone di loro fiducia [70], in luogo della generica persona delegata dal sindaco prevista dalla vecchia disciplina [71]. In particolare, possono assistere alle operazioni «qualsiasi soggetto che sia titolare di un diritto reale o di un diritto personale sull’area» [72].

In caso di dubbi sulla titolarità di detto diritto, l’amministrazione è tenuta a consentire comunque l’assistenza alle relative operazioni, dando... _OMISSIS_ ...ta si rileva che nel silenzio della legge non è possibile negare una tutela risarcitoria per gli eventuali danni arrecati ai proprietari ovvero ai possessori del bene con l’accesso dei tecnici [74]. Pertanto, in osservanza dei principi generali sanciti in materia di responsabilità civile, esiste un preciso dovere dei tecnici autorizzati all’accesso di «osservare, nello svolgimento delle operazioni, la necessaria diligenza, evitando danni che non siano necessari per l’esecuzione delle operazioni stesse e riducendo al minimo quelle che siano a tal fine indispensabili» [75]. Non solo, il risarcimento del danno è raffigurabile anche qualora, al termine delle operazioni di accesso, non venga rispettato l’obbligo di ripristinare lo status quo ante, obbligo per... _OMISSIS_ ...accesso che non è ancora espropriazione [76].

Si è detto che l’accesso è preordinato alle operazioni propedeutiche alla progettazione, ricomprendendo, così, tutte quelle operazioni a tal fine preordinate come, ad esempio, i rilievi, le misurazioni, i sondaggi, la descrizione dei luoghi e dei beni da espropriare corredata dell’indicazione dei confini, dell’estensione e dei dati catastali [77].

La legge prescrive particolari adempimenti qualora ci si trovi a fronte di condizioni peculiari, quali ad esempio, zone archeologiche, siti inquinati e così via.

In questi casi, l’ultimo comma dell’art. 15 del d.p.r. n. 327/2001 impone l’estensione dell’autorizzazione alle operazioni aventi ad oggetto... _OMISSIS_ ...;autorizzazione.

Invero l’art. 15 del d.p.r. n. 327/2001 non dice nulla in proposito, ma l’ipotesi può ben verificarsi vista la stratificazione dei livelli di progettazione e l’arco temporale intercorrente tra l’approvazione del progetto preliminare e quello esecutivo [79].

Pertanto, nel silenzio della legge, la dottrina ritiene possibile la reiterazione dell’autorizzazione, purché venga sempre interamente seguito il relativo iter procedimentale [80].

È, invece, da escludere la possibilità che con una sola autorizzazione possano essere permessi più ingressi nell’area [81].