1. Il vincolo preordinato all'esproprio
Occorre dapprima chiarire cosa si intenda per «vincolo preordinato all’esproprio». In prima battuta, possiamo ritenere che l’apposizione del vincolo sia il presupposto necessario per la legittimità del procedimento espropriativo, dal momento che le successive fasi della dichiarazione di pubblica utilità e di emanazione ed esecuzione del decreto di esproprio non possono legittimamente intervenire in mancanza del vincolo in sede di programmazione, che, pertanto, ha una funzione decisiva ai fini del corretto fluire del procedimento de quo.
L’apposizione del vincolo deriva dallo strumento urbanistico generale: ne deriva che – in uno con la dottrina – la Pubblica Amministrazion... _OMISSIS_ ...va realizzata l’opera implica la programmazione dell’uso del territorio, implicando scelte di natura urbanistica in virtù dell’inserimento dell’opera stessa nel contesto territoriale, scelte che sono – per loro natura – espressione di discrezionalità tecnica, come tali sottratte al sindacato di legittimità giurisdizionale se non sotto il profilo della illogicità o dell’eccesso di potere [1]. Si badi che la discrezionalità non implica in alcun modo l’arbitrio della Pubblica Amministrazione nella scelta di un’area da espropriare per poter realizzare un’opera pubblica, occorrendo valutare, caso per caso, tutti gli interessi coinvolti, dal momento che la scelta progettuale deve ispirarsi al principio di proporzionalità inteso come dov... _OMISSIS_ ...lmente orientata dell’agere amministrativo.
Per completezza narrativa, secondo quanto stabilito dal T.U. Espropri agli artt. 9 e 10, il vincolo espropriativo può essere posto altresì da un atto di natura equivalente allo strumento di pianificazione, su richiesta dell’interessato [2] ovvero dell’Amministrazione procedente, anche adottato nell’ambito di una conferenza di servizi.
Ciò posto, ai sensi dell’art. 8 T.U., il momento di avvio del procedimento espropriativo non può rinvenirsi nella mera previsione dell’opera pubblica nello strumento urbanistico generale, se questa non è accompagnata dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, inteso quale vincolo di inedificabilità sul suolo. Si tratta ... _OMISSIS_ ...o non sia apposto, non si attivano le garanzie previste dal Testo Unico, quali ad esempio il limite di durata e l’avviso di avvio del procedimento per il destinatario [3].
Secondo la Corte Costituzionale, i vincoli preordinati all’esproprio non possono avere durata illimitata nel tempo [4], tanto che l’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001 fissa la sua durata in cinque anni. In questo lasso di tempo, è ben possibile che intervenga la dichiarazione di pubblica utilità del bene interessato (a cui corrisponde la – legittima – aspettativa di un indennizzo da parte del proprietario); ovvero che si concluda la durata, legislativamente stabilita, del vincolo de quo, con la sua conseguente, successiva, scadenza. In questo ultimo caso, due sono gli scenari possi... _OMISSIS_ ...olo viene reiterato. In tale seconda ipotesi, nel proprietario insorge una duplice aspettativa: quella di ottenere l’indennità di esproprio si affianca a quella di ottenere un indennizzo per il protrarsi dello stato di limitazione e compressione del diritto di proprietà.
La premessa si è resa doverosa per meglio agevolare la lettura e comprendere come l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sia una conditio sine qua non del procedimento di espropriazione di un bene privato.
2. La partecipazione degli interessati. Il soggetto proprietario
Come abbiamo già accennato nel capitolo che precede, troviamo la prima garanzia procedimentale nel d.P.R. n. 327/2001 proprio all’interno dell’art... _OMISSIS_ ...à con il D.lgs. n. 302/2002 [5]: la versione originale era molto più scarna della presente [6].
Iniziando dall’incipit dell’art. 11, si legge che il «proprietario» è il soggetto destinatario della comunicazione di avvio del procedimento.
Con questa precisa scelta terminologica, si è inteso circoscrivere e – mi si passi il termine – eliminare una vasta categoria di soggetti che possono avere una qualche relazione con la res oggetto di vincolo espropriativo: i detentori qualificati, i meri possessori e tutti coloro che si trovano in una qualche relazione – anche qualificata – con il bene non sono destinatari della comunicazione di avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo. Ai sensi dell’art. ... _OMISSIS_ ... registri catastali, salvo che l’autorità espropriante non abbia tempestiva notizia dell’eventuale diverso proprietario effettivo. … Colui che risulta proprietario secondo i registri catastali e riceva la notificazione o comunicazione di atti del procedimento espropriativo, ove non sia più proprietario è tenuto di comunicarlo all’amministrazione procedente entro trenta giorni dalla prima notificazione, indicando altresì, ove ne sia a conoscenza, il nuovo proprietario, o comunque fornendo copia degli atti in suo possesso utili a ricostruire le vicende dell’immobile».
La giurisprudenza, in stretta applicazione di quanto scritto dal legislatore, ha affermato che «tutte le declinazioni degli oneri notiziali di cui al d.P.R. n. 32... _OMISSIS_ ... catastale» [7]; pur considerando che «l’intestazione catastale non è idonea a fornire la prova della proprietà immobiliare» [8]. Inoltre, «poiché è la facoltà di godere della cosa in modo pieno ed esclusivo (che, insieme alla facoltà di disporne, rappresenta il contenuto del diritto di proprietà ai sensi dell’art. 832 c.c.) a essere compressa dal provvedimento di occupazione, esso interessa direttamente (e univocamente) il patrimonio giuridico del proprietario. È dunque solo quest’ultimo a vantare un rapporto “diretto ed immediato” rispetto all’esercizio del potere amministrativo, mentre quello degli altri soggetti che hanno a vario titolo la disponibilità dell’area è un rapporto solo “indiretto” e “mediat... _OMISSIS_ ...ndere in considerazione quanto viene indicato nei registri catastali, essendo onere del privato interessato curare l’esatta corrispondenza delle risultanze catastali alla reale situazione giuridica del bene oggetto della procedura ablatoria, senza che eventuali sue negligenze possano andare comunque a detrimento del buon andamento dell’azione amministrativa, a tutela della quale può dirsi posto anche il principio della certezza delle situazioni giuridiche nell’attività della Pubblica Amministrazione» [10]; inoltre e recentemente, si è sostenuto essere «legittimo l’operato della p.a. espropriante, quando abbia notificato i propri atti a chi risulti proprietario dai dati catastali e, una volta effettuata la notifica all’intestatario catastale, l... _OMISSIS_ ... logica conseguenza che «è esente da censure l’operato della Pubblica amministrazione espropriante che abbia notificato i propri atti a chi risulti proprietario dai dati catastali, salvo che non sia documentato che essa avesse conoscenza del diverso proprietario effettivo» [12].
Sul piano prettamente pratico, però, la divergenza tra il proprietario reale e il proprietario catastale si riduce alla mera indecorribilità nei confronti del proprietario reale del termine di opposizione alla stima, fatta salva – come affermato dalla giurisprudenza citata supra – la validità del provvedimento ablativo ed esclusa qualsivoglia ipotesi di carenza di potere [13].
Inoltre, sempre nella pratica, occorre tener conto di alcune – peraltro de... _OMISSIS_ .... 327/2001 deve essere preventivamente effettuata anche nei confronti del creditore ipotecario», oltre che del proprietario dei beni [14]. E ciò in quanto il creditore ipotecario gode di un privilegio generale sull’immobile e, come stabilito dall’art. 26 comma 3 del T.U.Es., partecipa al procedimento espropriativo in quanto – in caso di esproprio di immobile gravato da ipoteca – l’indennità può essere corrisposta al proprietario solo previa esibizione di una dichiarazione del titolare del diritto di ipoteca, con firma autenticata, che autorizza la riscossione della somma.
Infine, nella realtà, una discrasia tra proprietario catastale (cui – si ribadisce – deve essere – tra gli altri – notificata la comunicazione di ... _OMISSIS_ ...amente al soggetto che – ai sensi del comma 8 – depositi «la documentazione comprovante, anche mediante attestazione notarile, la piena e libera proprietà del bene» [15].
3. Il contenuto e i termini dell’avviso
L’art. 11, comma 1 del T.U.Es. afferma testualmente che l’avviso dell’avvio del procedimento va inviato in due casi:
«a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;
b) nei casi previsti dall’articolo 10, comma 1, almeno venti giorni prima dell’emanazione dell’atto se ciò risulti compatibile con ... _OMISSIS_ ... in tal caso, la comunicazione di avvio del procedimento va inviata venti giorni prima della «delibera» del consiglio comunale. Trattasi, secondo la dottrina, di una svista del legislatore: la comunicazione deve precedere «non certo la delibera, ma la seduta del consiglio comunale al cui ordine del giorno è prevista l’approvazione (solo eventuale) della delibera» [16]. Ed invero, il provvedimento può essere rinviato o respinto: ciò che conta è che il proprietario del bene su cui deve essere apposto il vincolo sia reso edotto del fatto che è in programma una seduta per l’approvazione della variante almeno venti giorni prima della riunione consiliare. La giurisprudenza, dal canto suo, ha specificato che «l’art. 11 comma 1 lett. a) T.U.Es. dispo... _OMISSIS_ ...a delibera del Consiglio Comunale” intendendo, con tale delibera, non l’atto di semplice adozione della variante a P.R.G., di carattere semplicemente preparatorio, quanto, piuttosto, la delibera di perfezionamento dell’iter approvativo che determina l’efficacia degli eventuali vincoli preordinati all’esproprio» [17].
La seconda fattispecie contempla le «altre» fonti di imposizione del vincolo, ovvero i casi di Amministrazione concertata previsti dall’art. 10, comma 1 T.U.Es. Già da una prima lettura appare una grande differenza con la fattispecie di cui alla lettera a): in questo secondo caso, la comunicazione di avvio deve essere inviata «venti giorni prima dell’emanazione dell’atto» ma solo quand... _OMISSIS_ ...suale da cui scaturirà la variante al P.R.G. e l’apposizione del vincolo, potrà indicare quali sono i motivi che sorreggono le esigenze di celerità del procedimento che giustificano la riduzione del termine di invio della comunicazione. Si badi: nessuna omissione della comunicazione di avvio del procedimento è concessa né contemplata dal legislatore, ma solo una sua legittima compressione dei termini.
Infine, per quanto riguarda l’«atto» contemplato dall’art. 11, comma 1 lettera b), T.U.Es., «poiché il T.U. non lo specifica, si deve concludere che l’atto consista nel provvedimento conclusivo dei procedimenti di amministrazione concertata», ovvero, nel caso degli accordi di programma, la delibera del consiglio comunale che ratif... _OMISSIS_ ...ecorrenza dei venti giorni va calcolata dalla data di invio della comunicazione e non dalla data di ricezione [18].
Tralasciando per un momento le comunicazioni collettive, di cui parleremo infra, ai sensi del comma 2 dell’art. 11 T.U.Es., «l’avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto» e «deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni». Orbene, nulla afferma il legislatore circa il contenuto dell’avviso dell’avvio del procedimento d... _OMISSIS_ ...e dei nominativi, in quanto «indefettibili elementi diretti ad individuare i soggetti espropriandi e i beni oggetto del procedimento amministrativo» e ciò perché, secondo i principi generali dell’ordinamento, la comunicazione deve essere idonea a raggiungere lo scopo dell’effettiva conoscenza, per consentire al proprietario di «optare o non per la partecipazione procedimentale in chiave difensiva» [19].
Bisogna sempre però tener presente che «le esigenze partecipative alla base dell’obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da una generica conoscenza dell’esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessario, per escludere la rilevanza dell’omissione della comunicazione di avvio, una ... _OMISSIS_ ...ioni per pubblica utilità, in Edilizia, Urbanistica, Governo del Territorio, a cura di Rota G.L. e Rusconi G., Utet Giuridica 2006, pagg. 487 e segg.
[2] Secondo Loro P., L’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, 2007, www.esproprionline.it, «il proprietario potrebbe infatti risultare interessato a subire l’eventuale apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio sul proprio bene quando, ad esempio, la sua area sia comunque sottoposta ad un vincolo di inedificabilità a tempo indeterminato ed egli sia disinteressato all’utilizzo consentito al suo bene. Oppure quando egli stesso, se del caso consorziato con altri, si faccia promotore della realizzazione di una determinata opera pubblica in regime di convenzione con la pubblic... _OMISSIS_ ...dquo; assoggettate alle misure di salvaguardia».
[3] Così Mottin S., op. cit., pag. 87 e Gisondi R., Zonizzazione e vincoli preordinati all’espropriazione – parte II, www.esproprionline.it.
[4] Corte Costituzionale, sentenza n. 55 del 29/05/1968, secondo la quale «resta escluso che il diritto di proprietà possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall’attitudine di essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di determinare. Nel determinare tale regime, il legislatore può persino escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, come pure può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazio... _OMISSIS_ ...titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico».
[5] Decreto Legislativo 27 dicembre 2002 n. 302, recante «Modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica ut...