1. Il vincolo preordinato all'esproprio
Occorre dapprima chiarire cosa si intenda per «vincolo preordinato all’esproprio». In prima battuta, possiamo ritenere che l’apposizione del vincolo sia il presupposto necessario per la legittimità del procedimento espropriativo, dal momento che le successive fasi della dichiarazione di pubblica utilità e di emanazione ed esecuzione del decreto di esproprio non possono legittimamente intervenire in mancanza del vincolo in sede di programmazione, che, pertanto, ha una funzione decisiva ai fini del corretto fluire del procedimento de quo.
L’apposizione del vincolo deriva dallo strumento urbanistico generale: ne deriva che – in uno con la dottrina – la Pubblica Amministrazione è tenuta ad individuare i beni immobili da acquisire per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità già in sede di pianificazione urbanistica. La scelta del... _OMISSIS_ ...va realizzata l’opera implica la programmazione dell’uso del territorio, implicando scelte di natura urbanistica in virtù dell’inserimento dell’opera stessa nel contesto territoriale, scelte che sono – per loro natura – espressione di discrezionalità tecnica, come tali sottratte al sindacato di legittimità giurisdizionale se non sotto il profilo della illogicità o dell’eccesso di potere [1]. Si badi che la discrezionalità non implica in alcun modo l’arbitrio della Pubblica Amministrazione nella scelta di un’area da espropriare per poter realizzare un’opera pubblica, occorrendo valutare, caso per caso, tutti gli interessi coinvolti, dal momento che la scelta progettuale deve ispirarsi al principio di proporzionalità inteso come dovere in capo all’amministrazione di non comprimere le situazioni giuridiche soggettive dei privati se non nei casi di stretta necessità ovvero di indispensabilità, in un’otti... _OMISSIS_ ...lmente orientata dell’agere amministrativo.
Per completezza narrativa, secondo quanto stabilito dal T.U. Espropri agli artt. 9 e 10, il vincolo espropriativo può essere posto altresì da un atto di natura equivalente allo strumento di pianificazione, su richiesta dell’interessato [2] ovvero dell’Amministrazione procedente, anche adottato nell’ambito di una conferenza di servizi.
Ciò posto, ai sensi dell’art. 8 T.U., il momento di avvio del procedimento espropriativo non può rinvenirsi nella mera previsione dell’opera pubblica nello strumento urbanistico generale, se questa non è accompagnata dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, inteso quale vincolo di inedificabilità sul suolo. Si tratta dell’evoluzione giurisprudenziale della c.d. localizzazione puntuale dell’area da espropriare ai fini della realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità: qu... _OMISSIS_ ...o non sia apposto, non si attivano le garanzie previste dal Testo Unico, quali ad esempio il limite di durata e l’avviso di avvio del procedimento per il destinatario [3].
Secondo la Corte Costituzionale, i vincoli preordinati all’esproprio non possono avere durata illimitata nel tempo [4], tanto che l’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001 fissa la sua durata in cinque anni. In questo lasso di tempo, è ben possibile che intervenga la dichiarazione di pubblica utilità del bene interessato (a cui corrisponde la – legittima – aspettativa di un indennizzo da parte del proprietario); ovvero che si concluda la durata, legislativamente stabilita, del vincolo de quo, con la sua conseguente, successiva, scadenza. In questo ultimo caso, due sono gli scenari possibili: il proprietario può rientrare nella piena disponibilità del bene, disponendone a piacere (con la conseguenza che il diritto di proprietà torna ad espandersi e a produrre i suoi ef... _OMISSIS_ ...olo viene reiterato. In tale seconda ipotesi, nel proprietario insorge una duplice aspettativa: quella di ottenere l’indennità di esproprio si affianca a quella di ottenere un indennizzo per il protrarsi dello stato di limitazione e compressione del diritto di proprietà.
La premessa si è resa doverosa per meglio agevolare la lettura e comprendere come l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sia una conditio sine qua non del procedimento di espropriazione di un bene privato.
2. La partecipazione degli interessati. Il soggetto proprietario
Come abbiamo già accennato nel capitolo che precede, troviamo la prima garanzia procedimentale nel d.P.R. n. 327/2001 proprio all’interno dell’art. 11, nella fase del procedimento espropriativo dedicata alla necessaria apposizione del vincolo.
Invero l’articolo in commento è stato oggetto di un rapido restyli... _OMISSIS_ ...à con il D.lgs. n. 302/2002 [5]: la versione originale era molto più scarna della presente [6].
Iniziando dall’incipit dell’art. 11, si legge che il «proprietario» è il soggetto destinatario della comunicazione di avvio del procedimento.
Con questa precisa scelta terminologica, si è inteso circoscrivere e – mi si passi il termine – eliminare una vasta categoria di soggetti che possono avere una qualche relazione con la res oggetto di vincolo espropriativo: i detentori qualificati, i meri possessori e tutti coloro che si trovano in una qualche relazione – anche qualificata – con il bene non sono destinatari della comunicazione di avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo. Ai sensi dell’art. 3 del T.U.Es., «tutti gli atti della procedura espropriativa, ivi incluse le comunicazioni ed il decreto di esproprio, sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprie... _OMISSIS_ ... registri catastali, salvo che l’autorità espropriante non abbia tempestiva notizia dell’eventuale diverso proprietario effettivo. … Colui che risulta proprietario secondo i registri catastali e riceva la notificazione o comunicazione di atti del procedimento espropriativo, ove non sia più proprietario è tenuto di comunicarlo all’amministrazione procedente entro trenta giorni dalla prima notificazione, indicando altresì, ove ne sia a conoscenza, il nuovo proprietario, o comunque fornendo copia degli atti in suo possesso utili a ricostruire le vicende dell’immobile».
La giurisprudenza, in stretta applicazione di quanto scritto dal legislatore, ha affermato che «tutte le declinazioni degli oneri notiziali di cui al d.P.R. n. 327/2001, relativi alle singole fasi della complessa procedura espropriativa, nelle quali si faccia generico riferimento alla nozione di “proprietario”, si riferiscono al... _OMISSIS_ ... catastale» [7]; pur considerando che «l’intestazione catastale non è idonea a fornire la prova della proprietà immobiliare» [8]. Inoltre, «poiché è la facoltà di godere della cosa in modo pieno ed esclusivo (che, insieme alla facoltà di disporne, rappresenta il contenuto del diritto di proprietà ai sensi dell’art. 832 c.c.) a essere compressa dal provvedimento di occupazione, esso interessa direttamente (e univocamente) il patrimonio giuridico del proprietario. È dunque solo quest’ultimo a vantare un rapporto “diretto ed immediato” rispetto all’esercizio del potere amministrativo, mentre quello degli altri soggetti che hanno a vario titolo la disponibilità dell’area è un rapporto solo “indiretto” e “mediato”, cui non può correlarsi una posizione d’interesse legittimo» [9]. Da ciò discende che «nel corso del procedimento espropriativo, l’Amministrazione deve ... _OMISSIS_ ...ndere in considerazione quanto viene indicato nei registri catastali, essendo onere del privato interessato curare l’esatta corrispondenza delle risultanze catastali alla reale situazione giuridica del bene oggetto della procedura ablatoria, senza che eventuali sue negligenze possano andare comunque a detrimento del buon andamento dell’azione amministrativa, a tutela della quale può dirsi posto anche il principio della certezza delle situazioni giuridiche nell’attività della Pubblica Amministrazione» [10]; inoltre e recentemente, si è sostenuto essere «legittimo l’operato della p.a. espropriante, quando abbia notificato i propri atti a chi risulti proprietario dai dati catastali e, una volta effettuata la notifica all’intestatario catastale, l’amministrazione non è tenuta a svolgere ricerche per accertare l’identità dell’eventuale proprietario effettivo, quand’anche apprenda che questi possa esistere»... _OMISSIS_ ... logica conseguenza che «è esente da censure l’operato della Pubblica amministrazione espropriante che abbia notificato i propri atti a chi risulti proprietario dai dati catastali, salvo che non sia documentato che essa avesse conoscenza del diverso proprietario effettivo» [12].
Sul piano prettamente pratico, però, la divergenza tra il proprietario reale e il proprietario catastale si riduce alla mera indecorribilità nei confronti del proprietario reale del termine di opposizione alla stima, fatta salva – come affermato dalla giurisprudenza citata supra – la validità del provvedimento ablativo ed esclusa qualsivoglia ipotesi di carenza di potere [13].
Inoltre, sempre nella pratica, occorre tener conto di alcune – peraltro del tutto condivisibili, a parere di chi scrive – pronunce giurisprudenziali. Invero, recentemente, il T.A.R. Toscana ha affermato che «la comunicazione di cui all’art. ... _OMISSIS_ .... 327/2001 deve essere preventivamente effettuata anche nei confronti del creditore ipotecario», oltre che del proprietario dei beni [14]. E ciò in quanto il creditore ipotecario gode di un privilegio generale sull’immobile e, come stabilito dall’art. 26 comma 3 del T.U.Es., partecipa al procedimento espropriativo in quanto – in caso di esproprio di immobile gravato da ipoteca – l’indennità può essere corrisposta al proprietario solo previa esibizione di una dichiarazione del titolare del diritto di ipoteca, con firma autenticata, che autorizza la riscossione della somma.
Infine, nella realtà, una discrasia tra proprietario catastale (cui – si ribadisce – deve essere – tra gli altri – notificata la comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo ablatorio) e proprietario reale si ha nell’art. 20 del d.P.R. n. 327/2001: l’indennità di esproprio, infatti, deve essere v... _OMISSIS_ ...amente al soggetto che – ai sensi del comma 8 – depositi «la documentazione comprovante, anche mediante attestazione notarile, la piena e libera proprietà del bene» [15].
3. Il contenuto e i termini dell’avviso
L’art. 11, comma 1 del T.U.Es. afferma testualmente che l’avviso dell’avvio del procedimento va inviato in due casi:
«a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;
b) nei casi previsti dall’articolo 10, comma 1, almeno venti giorni prima dell’emanazione dell’atto se ciò risulti compatibile con le esigenze di celerità del procedimento».
La prima fattispecie contempla il caso dell’adozione di una variante al P.R.G., necessaria per realizzare un’... _OMISSIS_ ... in tal caso, la comunicazione di avvio del procedimento va inviata venti giorni prima della «delibera» del consiglio comunale. Trattasi, secondo la dottrina, di una svista del legislatore: la comunicazione deve precedere «non certo la delibera, ma la seduta del consiglio comunale al cui ordine del giorno è prevista l’approvazione (solo eventuale) della delibera» [16]. Ed invero, il provvedimento può essere rinviato o respinto: ciò che conta è che il proprietario del bene su cui deve essere apposto il vincolo sia reso edotto del fatto che è in programma una seduta per l’approvazione della variante almeno venti giorni prima della riunione consiliare. La giurisprudenza, dal canto suo, ha specificato che «l’art. 11 comma 1 lett. a) T.U.Es. dispone che l’avviso di avvio del procedimento debba essere inviato al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio “almeno 20 gi... _OMISSIS_ ...a delibera del Consiglio Comunale” intendendo, con tale delibera, non l’atto di semplice adozione della variante a P.R.G., di carattere semplicemente preparatorio, quanto, piuttosto, la delibera di perfezionamento dell’iter approvativo che determina l’efficacia degli eventuali vincoli preordinati all’esproprio» [17].
La seconda fattispecie contempla le «altre» fonti di imposizione del vincolo, ovvero i casi di Amministrazione concertata previsti dall’art. 10, comma 1 T.U.Es. Già da una prima lettura appare una grande differenza con la fattispecie di cui alla lettera a): in...