Disciplina e forma dell’accordo sulla cessione volontaria dei beni assoggettati ad espropriazione

TRASFERIMENTO E ACQUISTO DEI DIRITTI REALI --> TITOLO --> CESSIONE VOLONTARIA --> DISCIPLINA

Per giurisprudenza costante, in termini strutturali la cessione volontaria è un contratto che, tuttavia, da un punto di vista funzionale, equivale a un provvedimento di esproprio. Si tratta cioè di uno strumento che, sebbene formalmente negoziale, mantiene la connotazione di atto autoritativo, dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diret... _OMISSIS_ ... del provvedimento finale. Valgono dunque, in quanto compatibili, le disposizioni dettate per l’espropriazione (si veda ora, espressamente, l’art. 45, comma 4, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).

In termini strutturali, la cessione volontaria è sì un contratto. Tuttavia, da un punto di vista funzionale, essa equivale a un provvedimento di esproprio. Si tratta cioè di uno strumento che, sebbene formalmente negoziale, mantiene la connotazione di atto... _OMISSIS_ ...dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diretta negoziazione del provvedimento finale. Valgono dunque, in quanto compatibili, le disposizioni dettate per l’espropriazione (si veda ora, espressamente, l’art. 45, comma 4, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).

La natura polimorfa dell’istituto della cessione volontaria implica che all’atto negoziale, in sé riguardato, devono coerentemente applicarsi i principi civilistic... _OMISSIS_ ...squo;atto convenzionale in senso proprio; lo stesso Giudice di Legittimità è fermo nel ritenere che l’inquadramento della cessione volontaria fra i contratti pubblici non esclude l’applicabilità delle regole di diritto privato che riguardino il contratto in sé, sia per quanto riguarda la sua struttura sia per quanto riguarda i profili di regolarità giuridica e/o di efficacia.

La causa propria del contratto di cessione volontaria va ricondotta ad una... _OMISSIS_ ...iva di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l'utilizzo di uno strumento privatistico soggetto, peraltro, sotto alcuni aspetti, a norme imperative. E', però, indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell'amministrazione espropriante, ma dall'incontro paritetico delle volontà: gli effetti traslativi della proprietà traggono quindi origine dal contratto, non da provvedimenti am... _OMISSIS_ ...he pure parallelamente caratterizzano il perfezionamento della volontà dell'ente, nella fase dell'evidenza pubblica.

Secondo la ricostruzione dell’istituto patrocinata dalla giurisprudenza civile di legittimità, la cessione volontaria, regolata dalla L. 22 ottobre 1971, n. 865, è un contratto la cui causa va ricondotta ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l'utilizzo di uno strumento privatistico soggetto, peraltro, ... _OMISSIS_ ...petti (tra cui quello del prezzo), a norme imperative. E' però indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell'a p.a., ma dall'incontro paritetico delle volontà: gli effetti traslativi della proprietà traggono quindi origine dal contratto, non da provvedimenti amministrativi.

La natura bifronte del contratto di cessione volontaria si riverbera sui poteri pubblicistici e privatis... _OMISSIS_ ...ono all'Amministrazione che è parte dell’accordo, sulla disciplina cui è assoggettato l’accordo e sui rimedi a disposizione del privato in caso di violazione degli obblighi ivi assunti. Questo significa che mentre la domanda di nullità e di risoluzione per difetto della causa della cessione volontaria, per effetto della mutata destinazione d'uso del bene, sono regolate dalle norme del Codice civile, la persistenza o meno dell’obbligo di non mutare la destinazione... _OMISSIS_ ...i beni trasferiti va valutata alla luce dei principi che sovrintendono i poteri pubblicistici dell'Amministrazione.

L’accordo sulla cessione dei beni assoggettati ad espropriazione non può derogare a quanto previsto dall’art. 45 TU espropri e quindi non può essere autonomamente determinato dalle parti ai sensi dell’art. 11 L. 241/1990.

La cessione volontaria costituisce un negozio traslativo, inserito nel procedimento espropriativo, ... _OMISSIS_ ...a, forma e contenuto disciplinati dalle norme di diritto privato, sicché la stessa si perfeziona solo con il consenso delle parti in ordine all'immediato trasferimento dell'immobile all'espropriante.

Il procedimento di espropriazione funge da indispensabile momento genetico e presupposto del contratto di cessione volontaria; detta influenza si arresta "in limine" di questo, nel senso che l'accordo in questione conclude automaticamente la procedura espropri... _OMISSIS_ ...r il resto autonomamente, sottoposto alla disciplina propria del contratto: caratterizzata dall'incontro delle volontà dei contraenti su di un piano paritetico, nonché dai principi civilistici sulla formazione del consenso, ivi compresi gli adempimenti richiesti dall'evidenza pubblica per le P.A..

Attraverso l'istituto della cessione volontaria il legislatore ha inteso consentire la sostituzione, col consenso della parte ablata, dell'intervento autoritativo della P.... _OMISSIS_ ...mento più semplice e rapido di carattere negoziale, cui si rendono applicabili (al di là del suo inquadramento o meno tra i contratti di diritto pubblico, e fatti salvi gli adempimenti richiesti dalla evidenza pubblica dell'atto), i principi civilistici che regolano la conclusione dei contratti.

L'accordo amichevole (o "concordamento") sull'ammontare dell'indennità di espropriazione che la legge prevede che possa inserirsi nell'ambito della procedura espro... _OMISSIS_ ...opi di pubblica utilità, pur essendo un contratto di diritto pubblico, poiché previsto e per certi aspetti disciplinato dal diritto pubblico, è, per il resto, cioè per gli aspetti non considerati dal diritto pubblico, certamente soggetto alla generale disciplina dettata dal codice civile in tema di contratti (o comunque ai principi generali da tale disciplina ricavabili).

La disciplina delle espropriazioni non richiama le regole tipiche della risoluzione del contrat... _OMISSIS_ ...mento; ne consegue che, anche volendo qualificare l’accordo bonario sulla determinazione dell’indennità come un contratto, soggetto alla disciplina degli articoli 1321 e seguenti del codice civile, la speciale normativa espropriativa (che in particolare subordina, l’effetto espropriativo al pagamento integrale dell’indennità), continua a prevalere sulle regole codicistiche in materia di risoluzione per inadempimento, incentrate sulla valutazione di non scar... _OMISSIS_ ...elle prestazioni rimaste ineseguite.

In ipotesi di definizione consensuale del procedimento, mediante stipula di contratto di cessione volontaria, finiscono con il perdere ogni rilievo gli atti autoritativi eventualmente in precedenza intervenuti ed un ruolo paritario e certamente decisivo riveste la volontà del privato; ne consegue che la problematica relativa all’acquisizione del bene deve essere presa in considerazione senza il ricorso ad istituti pubblicis... _OMISSIS_ ...zando unicamente categorie di diritto civile.

In ipotesi in cui all’originario esercizio del potere autoritativo, si siano sovrapposti atti negoziali, intesi alla cessione delle aree a fronte del pagamento di corrispettivi da parte della P.A., le ragioni di credito devono essere tutelate mediante gli ordinari rimedi privatistici, nel sistema di tutela contrattuale e non già in quello ablatorio autoritativo.

Il negozio di cessione volontaria, ave... _OMISSIS_ ...un immobile espropriando, è regolato dai principi civilistici sulla formazione del consenso e sottoposto alla disciplina propria della stipulazione del contratto.

TRASFERIMENTO E ACQUISTO DEI DIRITTI REALI --> TITOLO --> CESSIONE VOLONTARIA --> FORMA

L'atto di accordo sull’indennità di espropriazione per il caso di cessione volontaria deve essere trasfuso in un atto di pubblico di cessione, unico idoneo a determinare, con l’incont... _OMISSIS_ ...à delle parti contraenti, il trasferimento della proprietà dell'area privata interessata dall'opera pubblica e all'uopo occupata, la quale area, in assenza del suddetto atto pubblico, rimane in capo alla parte proprietaria spossessata.

La verbalizzazione di mera manifestazione di disponibilità alla cessione volontaria non configura atto di cessione volontaria.

Ove tra l'espropriante e l'espropriando sia stipulata una convenzione di lottizzazione, rela... _OMISSIS_ ...o presentato dall'espropriando per la realizzazione di un edificio commerciale, con la quale la parte privata autorizzi l’occupazione di terreni per pubblica destinazione obbligandosi altresì alla loro cessione gratuita, l’atto di cessione volontaria, anch’esso avente natura giuridica di accordo sostitutivo del provvedimento, transita all’interno della convenzione di lottizzazione. Solo quando sia configurato l'inadempimento della convenzione da part... _OMISSIS_ ...te, può essere fatto valere il diritto alla cessione gratuita che non risulti prescritto per decorso del termine decennale di cui all’art. 2946 c.c..

Secondo pacifica e consolidata giurisprudenza, ai fini della qualificazione di un accordo come cessione volontaria ai sensi dell'art. 45 del d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327, oltre alla circostanza che questo si inserisca all'interno di una procedura di esproprio validamente instaurata (e, quindi, che vi siano state... _OMISSIS_ ...ne di pubblica utilità e la rituale offerta e accettazione dell'indennità di esproprio), non occorre l'atto pubblico, essendo sufficiente la forma scritta.

Il contratto di cessione volontaria dell'immobile è sottoposto alla disciplina propria del contratto, caratterizzata dai principi civilistici sulla formazione del consenso, ivi compresi gli adempimenti richiesti dall'evidenza pubblica per le P.A., sicché, quando sia posto in essere da un'amministrazione comunale ... _OMISSIS_ ...sso si perfeziona con l'incontro della volontà negoziale che è soggetta al requisito della forma scritta a pena di nullità e può ritenersi osservata solo in presenza di un documento che la racchiuda, dal quale va, pertanto, desunta l'instaurazione del rapporto e l'oggetto delle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti.

Secondo l'accreditata ricostruzione dell’istituto, la cessione volontaria, regolata originariamente dall’art. 12 della L. 22 otto... _OMISSIS_ ... e, nel regime vigente, dall’art. 20 DPR 327/2001, è un contratto pubblicistico, siccome originato da un procedimento espropriativo - la cui conclusione provvedimentale mira proprio a prevenire - e si perfeziona con l'incontro delle volontà delle parti, con oggetto il trasferimento del bene; tale negozio si deve ritenere soggetto all'osservanza di tutti gli adempimenti richiesti dall'evidenza pubblica per le P.A., primo fra tutti il requisito della forma scritta a pena di nu... _OMISSIS_ ...CRLF| Richiamata la necessaria forma scritta ad substantiam (e in un unico atto) dell’atto traslativo in cui consiste la cessione bonaria, non può essere attribuita tale natura alla delibera del Comune che costituisca mero atto di indirizzo, volto a verificare (nel caso specifico), l’opportunità di transigere il contenzioso in atto e che come tale non integra i requisiti formali di cui all’art. 1350 c.c.

Ai fini della qualificazione di un accordo ... _OMISSIS_ ...olontaria ai sensi dell’art. 45 del d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327, oltre alla circostanza che questo si inserisca all’interno di una procedura di esproprio validamente instaurata (e, quindi, che vi siano state la dichiarazione di pubblica utilità e la rituale offerta e accettazione dell’indennità di esproprio), non occorre l’atto pubblico, essendo sufficiente la forma scritta.

Una mera dichiarazione di cessione, non effettuata nelle forme pre... _OMISSIS_ ...egge per il trasferimento di beni immobili, non è idonea da sola a determinare la perdita della legitimatio ad causam ancorata alla proprietà del bene inciso dal provvedimento della p.a..

La nota recante il calcolo dell’indennità provvisoria spettante (con la maggiorazione del 50% per l’ipotesi di cessione volontaria) e la determinazione dell'Amministrazione, ove si dà atto delle dichiarazioni con le quali i soggetti interessati hanno accettato la quanti... _OMISSIS_ ... indennità provvisorie e fornito la “disponibilità per la cessione bonaria”, sono atti non idonei a dimostrare l’avvenuta stipula del contratto di cessione volontaria, atteso che il perfezionamento di quest’ultimo può configurarsi soltanto in presenza di un negozio con forma scritta ad substantiam, stipulato dal rappresentante legale dell’Amministrazione e dell’espropriando, contenente l’enunciazione degli elementi essenziali del contratto... _OMISSIS_ ...do sugli s...


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