Disciplina e forma dell’accordo sulla cessione volontaria dei beni assoggettati ad espropriazione

TRASFERIMENTO E ACQUISTO DEI DIRITTI REALI --> TITOLO --> CESSIONE VOLONTARIA --> DISCIPLINA

La natura bifronte del contratto di cessione volontaria si riverbera sui poteri pubblicistici e privatistici che competono all'Amministrazione che è parte dell’accordo, sulla disciplina cui è assoggettato l’accordo e sui rimedi a disposizione del privato in caso di violazione degli obblighi ivi assunti. Questo significa che mentre la domanda di nullità e di risoluzione per difetto della causa della cessione volontaria, per effetto della mutata destinazione d'uso del bene, sono regolate dalle norme del Codice civile, la persistenza o meno dell’obbligo di non mutare la destinazione d’uso dei beni trasferiti va valutata alla luce dei principi che sovrintendono i poteri pubblicistici dell'Amministrazione.

Secondo la ricostruzione dell’istituto patrocinata dalla giurisprudenza civile di legittimità, la cessione volont... _OMISSIS_ ...dalla L. 22 ottobre 1971, n. 865, è un contratto la cui causa va ricondotta ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l'utilizzo di uno strumento privatistico soggetto, peraltro, sotto alcuni aspetti (tra cui quello del prezzo), a norme imperative. E' però indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell'a p.a., ma dall'incontro paritetico delle volontà: gli effetti traslativi della proprietà traggono quindi origine dal contratto, non da provvedimenti amministrativi.

La causa propria del contratto di cessione volontaria va ricondotta ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l’utilizzo dello strumento privatistico, soggetto per taluni aspetti, a norme imperative. Nondimeno è indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizion... _OMISSIS_ ... dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà.

La causa propria del contratto di cessione volontaria va ricondotta ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l'utilizzo di uno strumento privatistico soggetto, peraltro, sotto alcuni aspetti, a norme imperative. E', però, indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell'amministrazione espropriante, ma dall'incontro paritetico delle volontà: gli effetti traslativi della proprietà traggono quindi origine dal contratto, non da provvedimenti amministrativi, che pure parallelamente caratterizzano il perfezionamento della volontà dell'ente, nella fase dell'evidenza pubblica.

La natura polimorfa dell’istituto della cessione volontaria implica che all’atto negoziale, in sé riguardato, devono coerentemente applicarsi i principi c... _OMISSIS_ ...riguardano l’atto convenzionale in senso proprio; lo stesso Giudice di Legittimità è fermo nel ritenere che l’inquadramento della cessione volontaria fra i contratti pubblici non esclude l’applicabilità delle regole di diritto privato che riguardino il contratto in sé, sia per quanto riguarda la sua struttura sia per quanto riguarda i profili di regolarità giuridica e/o di efficacia.

In termini strutturali, la cessione volontaria è sì un contratto. Tuttavia, da un punto di vista funzionale, essa equivale a un provvedimento di esproprio. Si tratta cioè di uno strumento che, sebbene formalmente negoziale, mantiene la connotazione di atto autoritativo, dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diretta negoziazione del provvedimento finale. Valgono dunque, in quanto compatibili, le disposizioni dettate per l’espropriazione (si veda ora, espressamente, l’art. 45, comma 4, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 32... _OMISSIS_ ...Per giurisprudenza costante, in termini strutturali la cessione volontaria è un contratto che, tuttavia, da un punto di vista funzionale, equivale a un provvedimento di esproprio. Si tratta cioè di uno strumento che, sebbene formalmente negoziale, mantiene la connotazione di atto autoritativo, dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diretta negoziazione del provvedimento finale. Valgono dunque, in quanto compatibili, le disposizioni dettate per l’espropriazione (si veda ora, espressamente, l’art. 45, comma 4, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).

Il contratto di cessione volontaria dell'immobile si inserisce nell'ambito del procedimento di espropriazione ed ha la funzione di conseguirne il risultato peculiare (acquisizione della proprietà dell'immobile all'espropriante), con uno strumento alternativo di natura privatistica. Siffatto accordo conclude, quindi, la procedura espropriativa, ma per il resto vive autonomamente, ed... _OMISSIS_ ...lla disciplina propria del contratto, caratterizzata dai principi civilistici sulla formazione del consenso, ivi compresi gli adempimenti richiesti dall'evidenza pubblica per le P.A.

Il legislatore manifesta un favor per la definizione negoziale del procedimento espropriativo, principio a cui si accompagna nella giurisprudenza di legittimità il riconoscimento del carattere atipico degli accordi di sostituzione che, come tali, non sono integrativi di un numerus clausus ma rimangono aperti, nei loro contenuti sino a ricomprendere con la finalità di un diretto ed immediato trasferimento della proprietà del bene ablato una definizione transattiva del rapporto tra privato e pubblica Amministrazione. In materia di procedimento di espropriazione, sia gli accordi endo-procedimentali riguardanti la determinazione amichevole dell'indennità provvisoria, sia quelli interamente sostitutivi del procedimento amministrativo riguardanti la cessione volontaria del bene espropr... _OMISSIS_ .... 327 del 2001, art. 20, comma 5 e art. 45), restano accomunati dall'applicazione della disciplina negoziale contenuta nel codice civile (art. 1326 c.c.).

Gli accordi di cessione volontaria, siano essi parzialmente o integralmente sostitutivi dello strumento pubblicistico, lasciano immutato il tema del loro perfezionamento che, inteso come momento di incontro di volontà equiordinate, rimane assoggettato ai generali meccanismi di conclusione del contratto, tra cui la necessità che alla proposta segua l'accettazione conforme alla prima nei contenuti nell'osservanza del termine fissato dal proponente al fine di tenere ferma la proposta stessa (art. 1326 c.c.).

La causa del contratto pubblicistico di cessione di cui all’art. 12 della legge n. 865 del 1971 va ricondotta ad una modalità alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l’utilizzo di uno strumento privatistico, peraltro soggetto per taluni aspetti – tr... _OMISSIS_ ...inazione del prezzo di cessione - alla disciplina contenuta in norme di legge imperative. Nell’ambito di questa cornice normativa, e nel rispetto dei presupposti suindicati, la conclusione del contratto di cessione rimane soggetta alla disciplina del contratto privatistico, non essendo caratterizzata dalla posizione di preminenza dell’amministrazione pubblica espropriante bensì dall’incontro paritetico delle volontà.


TRASFERIMENTO E ACQUISTO DEI DIRITTI REALI --> TITOLO --> CESSIONE VOLONTARIA --> FORMA

Il negozio di cessione volontaria posto in essere da un'amministrazione comunale deve ritenersi soggetto all'osservanza di tutti gli adempimenti richiesti dall'evidenza pubblica per le P.A., primo fra tutti il requisito della forma scritta a pena di nullità, che può ritenersi osservato solo in presenza di un documento che contenga in modo diretto la volontà negoziale.

In presenza di sola manifestazio... _OMISSIS_ ...lità alla stipula alla cessione del bene non può ritenersi avvenuto il perfezionamento dell'accordo di cessione.

In assenza di formale stipulazione del contratto, non è ravvisabile una cessione volontaria del bene e ad integrare la stipulazione del suddetto negozio non può bastare l'accettazione di una proposta di vendita o di acquisto del bene fatta dall'uno o dall'altro contraente, essendo indispensabile la presenza di un documento scritto stipulato dal rappresentante legale dell'amministrazione e dall'espropriato, e contenente l'enunciazione degli elementi essenziali del contratto stesso, nonché l'accordo su di essi dei contraenti.

Non può condividersi la prospettazione secondo cui l’effetto traslativo del bene occupato si verifica al momento della conclusione dell’accordo amichevole di cessione intervenuto, con conseguente inutilità/superfluità della successiva emanazione del decreto di esproprio, qualora l’accordo non sia mai ... _OMISSIS_ ...ato in atto pubblico e, pertanto, in virtù del disposto dell’art.1350 c.c., da ritenersi, a cagione di tale carenza, inesistente.

La proposta di cessione bonaria dell’Amministrazione e la relativa accettazione da parte del privato, presentano i contenuti tipici ed essenziali di un accordo di cessione bonaria. Al riguardo il D.P.R. n. 327/2001 non contempla alcun riferimento ad un separato accordo sull’indennità e sul trasferimento del bene oggetto della procedura ablatoria. E’ pertanto ammissibile un accordo che includa entrambi i momenti ed, in una seconda fase, una volta che l’effetto traslativo si sia già verificato, una trasposizione dell’accordo in forma pubblica o scrittura privata autenticata, ai soli fini della pubblicità e dell’opponibilità ai terzi.

I presupposti indispensabili e sufficienti affinché si realizzino gli effetti di una cessione volontaria sono la condivisione dell'indennità, il deposi... _OMISSIS_ ...ntazione attestante la piena e libera proprietà del bene, il consenso in merito all’effetto traslativo dell’atto. La successiva trasfusione delle manifestazioni di volontà dei contraenti in un unico atto avente la forma della scrittura privata autenticata dal Segretario comunale, quale pubblico ufficiale rogante, avrebbe come unica finalità la trascrizione nei pubblici registri immobiliari, in quanto la determinazione e l’accettazione dell’indennità nonché il trasferimento del bene in mano pubblica, si sono già verificati.

Secondo costante giurisprudenza, in assenza di formale stipulazione del contratto, non è ravvisabile una cessione volontaria del bene e ad integrare la stipulazione del suddetto negozio non può bastare l'accettazione di una proposta di vendita o di acquisto del bene fatta dall'uno o dall'altro contraente, essendo indispensabile la presenza di un documento scritto stipulato dal rappresentante legale dell'amministrazion... _OMISSIS_ ...riato, e contenente l'enunciazione degli elementi essenziali del contratto stesso, nonchè l'accordo su di essi dei contraenti.

Deve escludersi l’esistenza di un atto avente efficacia traslativa della proprietà in ipotesi in cui sia intervenuto tra le parti uno scambio di lettere che appare insufficiente anche a configurare un impegno giuridicamente rilevante alla cessione dell’area, idoneo a consentire all'Amministrazione di conseguire l’acquisto della stessa al demanio comunale a titolo gratuito in assenza della disponibilità della proprietaria in tal senso. L’apprensione della proprietà privata non può prescindere da un formale trasferimento della stessa in capo all’Amministrazione che l’ha utilizzata per il soddisfacimento di un interesse pubblico.

Secondo un principio generale assolutamente pacifico invalso sia presso la giurisprudenza del g.o. che del g.a., anche quando la P.A. agisce "iure privatorum", è ric... _OMISSIS_ ...i degli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, come per ogni altro contratto stipulato dalla P.A., la forma scritta "ad substantiam", che è strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse del cittadino e della collettività, costituendo remora ad arbitrii e agevolando l'espletamento della funzione di controllo, e quindi espressione dei principi d'imparzialità e buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost.

Nel vigore del r.d. n. 383 del 1934 (n.d. ma anche in vigore del t.u. espropriazioni), ad integrare la stipulazione del negozio di cessione volontaria non può bastare l'accettazione di una proposta di vendita o di acquisto del bene fatta dall'uno o dall'altro contraente, essendo indispensabile la presenza di un documento scritto stipulato dal rappresentante legale dell'amministrazione e dall'espropriato, e contenente l'enunciazione degli elementi essenziali del contratto stesso, nonché l'accordo su di essi de... _OMISSIS_ ...e discende l’assoluta inidoneità della mera accettazione della proposta di cessione volontaria (con accettazione della relativa indennità), fatta dal proprietario espropriando, trattandosi di deliberazioni di valenza meramente interna rispetto al non concluso procedimento di trasferimento in via bonaria della proprietà.

Il negozio di cessione volontaria posto in essere da un'amministrazione pubblica si d...