Le vicende «modificative» dell’Anas e la loro influenza sul regime giuridico della rete stradale

Anche l’Anas, così come numerosi altri enti pubblici, è stata oggetto, in particolar modo a partire dagli anni Novanta, di profonde trasformazioni giuridiche.

Infatti, a tale riguardo, il dato normativo di partenza è individuabile nel d.lgs. 143/1994…



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Lo Statuto di detto nuovo ente, invece, è stato approvato con il D.P.R. 21 aprile 1995 n. 242.

Il legislatore, però, è intervenuto nuovamente con il D.L. 8 luglio 2002, n. 138, che è stato, poi, a sua volta convertito in legge 8 agosto 2002 n. 178, il quale al suo art. 7 ha previsto la trasformazione dell’ente pubblico economico in società per azioni.

Inoltre, l’art. 7 comma 1 bis del predetto decreto legge ha disposto il trasferimento in favore della nuova società, «in conto aumento del capitale sociale» [1], della proprietà della rete stradale nazionale ed autostradale [2].

Per di più, la predetta disposizione ha avuto modo di precisare che il trasferimento non comporta una modifica del regime giuridico previsto agli artt. 823 e 829 comma 1 c.c. dei beni demaniali trasferiti.

Il legislatore, pertanto, aveva previsto che la titolarità dei beni demaniali venisse attribuita ad una società per azioni pubblica e che questa forma di «privatizzazione» subita dai beni non ne poneva, però, in discussione il regime vincolistico con tutte le conseguenze che ciò comportava in punto di disciplina giuridica applicabile.



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A tale riguardo, infatti, già la giurisprudenza di merito, come, ad esempio, il TAR Liguria [3], ha provveduto a sottolineare che la trasformazione dell’Anas in società di diritto privato ha inciso soltanto sulla disciplina organizzativa della sua struttura senza pregiudicare il regime dell’attività esercitata avente ad oggetto il demanio stradale.

Per di più, sempre la giurisprudenza di merito [4] ha precisato che anche a seguito della privatizzazione disposta dall’art. 7 d.lgs. 8 luglio 2002 n. 138, convertito con l. 8 agosto 2002 n. 178, l’ Anas rientra tra le pubbliche amministrazioni nei cui confronti è esercitatile il diritto di accesso, in quanto la trasformazione da essa subita consiste in una privatizzazione in senso solo formale.

Il Consiglio di Stato [5], invece, che ha avuto modo di pronunciarsi sull’argomento, ha sostenuto che l’ANAS, dopo la trasformazione in società per azioni, rappresenta un soggetto privato investito, con specifico provvedimento concessorio ex lege, della cura di rilevanti interessi pubblici di natura non disponibile.

Alla luce di quanto detto, e soprattutto a causa della contraddizione e oscurità del testo normativo in esame, si è reso necessario un nuovo intervento del legislatore volto ad abrogare il comma 1 bis dell’art. 7 del D.L. 138/2002, venendo, così, meno l’attribuzione proprietaria in conto capitale dei beni stradali all’Anas [6], che, pertanto, tornano ad essere gestiti in concessione da parte di quest’ultima, ex d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143 [7].



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Da quanto detto emerge chiaramente che la titolarità proprietaria dei beni stradali è stata modificata ai soli fini contabili da parte del legislatore che ha provveduto prima ad attribuirla ad un ente formalmente privato per poi riattribuirla all’ente territoriale statale.

Tutto ciò, però, non ha inciso sul regime giuridico di tali beni che è ed è rimasto sempre pubblicistico.

Di conseguenza, sono rimasti inalterati i poteri pubblicistici volti alla tutela di detti beni che a titolo di concessione rientrano nella competenza dell’Anas, che a sua volta dovrà garantire la destinazione pubblica effettiva delle infrastrutture stradali.

Tra questi poteri vi rientra indubbiamente quello dell’autotutela esecutiva, strumento di matrice pubblicistica alternativo ai rimedi ordinari previsti dal codice civile e finalizzati alla tutela dei beni privati.

Da quanto finora sostenuto è possibile comprendere il perché i c.d. beni autostradali costituiscono un caso di studio interessante, come sostenuto da autorevole dottrina [8], sotto il profilo…



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Il dato più rilevante che emerge dall’analisi dei processi di privatizzazione degli enti pubblici e dall’avvento del fenomeno societario nel settore dei servizi di interesse collettivo, consiste nel fatto che è sempre più irrilevante che la proprietà dei beni strumentali all’erogazione dei servizi pubblici sia pubblica o privata in quanto ciò che rileva è la specificità del regime giuridico, in relazione alle funzioni ad essi assegnate.

Più precisamente, i beni autostradali sono strumentali all’espletamento di finalità pubblicistiche, essendo destinati agli usi pubblici dell’autostrada, pertanto, in tal caso, che la proprietà sia pubblica o privata è…



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...quest’ultima non potrebbe che essere pubblicistica in ragione del vincolo di destinazione gravante su detti beni.

Da quanto detto è possibile ricavare un principio importantissimo in base al quale la modifica della titolarità proprietaria non incide sulla natura giuridica e sulla disciplina applicabile a beni demaniali o appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato, in quanto ciò che rileva è il carattere oggettivo della pubblicità dei beni destinati allo svolgimento di funzioni o servizi di interesse generale.

La qualificazione dei beni, quindi, non può discendere né dall’attribuzione proprietaria né tantomeno dalla forma giuridica del soggetto proprietario o concessionario.

Più chiaramente, per quanto interessa ai fini dell’analisi della tematica in esame, è opportuno chiarire che sia la giurisprudenza che la dottrina maggioritarie, che si sono dovute occupare della problematica dell’attuale natura giuridica della rete stradale e delle sue pertinenze, hanno affermato che lo status di bene demaniale o di bene rientrante nel c.d. patrimonio indisponibile dello Stato, poiché attribuito in tal caso in termini generali dalla legge, non può essere messo in discussione da vicende che hanno ad oggetto le qualità soggettive di coloro che ne hanno la gestione.

Ciò che più conta, oltre ovviamente al dato normativo espresso, è la permanente destinazione…



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Viene, in tal modo riconosciuto un ruolo e valore preminente ad un aspetto oggettivo piuttosto che soggettivo.

Vicende simili a quelle che hanno riguardato i beni del demanio stradale sono state riscontrare anche con riferimento alla rete telefonica, a seguito della soppressione dell’Azienda di Stato per i servizi telefonici [10].

In quest’ultimo caso, unitamente a quello riguardante la rete stradale, come già sostenuto, tali beni sono ancora contraddistinti da un vincolo di destinazione.

Il legislatore, infatti, pur prevedendo la creazione di un nuovo soggetto di diritto privato, incaricato della gestione del pubblico servizio, ha inteso preservare la destinazione collettivistica di tali beni non più pubblici in senso soggettivo, ma tali in senso oggettivo.

Da quanto detto, è possibile concludere che il fenomeno delle c.d. privatizzazioni formali ha messo in evidenza, per quanto più specificatamente interessa con riguardo ai beni pubblici, come il vincolo di destinazione pubblicistico



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...questione alcuna sulla compatibilità del regime pubblicistico di tali beni con la titolarità degli stessi in capo ad un soggetto formalmente privato. 
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