L’affidamento della strada a terzi e la responsabilità ex art. 2051 c.c.

È necessario affrontare la tematica dell’affidamento della strada (o della sua manutenzione) a soggetti terzi, diversi dall’amministrazione proprietaria, in relazione agli eventi dannosi ivi verificatisi.

In altre parole, occorre meglio comprendere se l’affidamento in appalto o in gestione vale come prova liberatoria della responsabilità in capo alla Pubblica Amministrazione proprietaria oppure se continua a permanere qualche profilo di responsabilità.

Come sempre, la giurisprudenza viene in nostro soccorso per affrontare anche questa parte.

In prima battuta, iniziamo con l’affermare che «l’esistenza di un contratto d’appalto per la manutenzione delle strade di parte del territorio comunale non vale ad escludere la responsabilità del Comune committente nei confronti degli utenti delle singole strade ai sensi dell’art. 2051 c.c.». Pertanto, l’affidamento a terzi della ... _OMISSIS_ ... una strada non è – di per sé solo – causa sufficiente di esclusione della responsabilità dell’ente proprietario.

Piuttosto recentemente, la Corte di Cassazione ha affermato che «la responsabilità civile della pubblica amministrazione di cui all’art. 2051 c.c. opera anche in relazione alle strade comunali, con riguardo, tuttavia, alla causa concreta del danno, rimanendo gli enti locali liberati dalla responsabilità suddetta ove dimostrino che l’evento sia stato determinato da cause estrinseche ed estemporanee create da terzi, non conoscibili né eliminabili con immediatezza, neppure con la più diligente attività di manutenzione, ovvero da una situazione la quale imponga di qualificare come fortuito il fattore di pericolo, avendo esso esplicato la sua potenzialità offensiva prima che fosse ragionevolmente esigibile l’intervento riparatore dell’ente custode». Nella specie, la Suprema Corte ha cassato la se... _OMISSIS_ ...lo che aveva escluso la responsabilità dell’ente comunale per omessa custodia dell’impianto pubblicitario dal quale era derivato il danno, assumendo che l’affidamento in gestione di esso a società privata valesse a far ritenere l’insussistenza della violazione del dovere di rimozione della situazione di pericolo. Torna pertanto nuovamente in considerazione il c.d. fattore tempo, per cui, ove l’amministrazione proprietaria (come nel caso di specie) avesse avuto tempo sufficiente per segnalare ovvero rimuovere il pericolo, non poteva andare esente da responsabilità ex art. 2051 c.c. Nello stesso senso, la giurisprudenza di merito ha affermato che «il soggetto responsabile per i danni cagionati da pezzi di manifesti giacenti su suolo pubblico destinato alla generale fruizione dei pedoni è l’ente proprietario del suolo, quale custode di esso, anche nel caso in cui il servizio di pulizia delle strade sia affidato ad un ente giuridicam... _OMISSIS_ ...quo;.

Recentemente, è stato sostenuto che «la responsabilità della Pubblica Amministrazione per omessa o cattiva manutenzione del demanio stradale discende da puntuali disposizioni normative che impongono agli enti territoriali obblighi di manutenzione e sicurezza delle stesse, con la conseguenza che l’esternalizzazione della manutenzione stradale a soggetti terzi o la concessione agli stessi di autorizzazioni per l’alterazione del suolo pubblico non determina il venir meno degli obblighi di sorveglianza e controllo in capo all’Ente, sul quale permane l’obbligo di verificare e garantire che il manto stradale si trovi in condizioni tali da garantire il transito in scurezza di pedoni e veicoli».

Inoltre, «l’affidamento in appalto della manutenzione stradale alle singole imprese non sottrae la sorveglianza ed il controllo del comune, atteso che il contratto d’appalto per la manutenzione dell... _OMISSIS_ ...te del territorio comunale costituisce soltanto lo strumento tecnico-giuridico per la realizzazione in concreto del compito istituzionale, proprio dell’ente territoriale, di provvedere alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade di sua proprietà ai sensi dell’art. 14 del vigente Codice della Strada, per cui deve ritenersi che l’esistenza di tale contratto di appalto non valga affatto ad escludere la responsabilità del comune committente nei confronti degli utenti delle singole strade ai sensi dell’art. 2051 c.c.».

In altre parole, la possibilità per l’ente comunale di affidare in appalto la manutenzione delle strade altro non esplica che il suo potere autoritativo sulla cosa, alla stregua del proprietario di un bene privato: il contratto d’appalto non può – pertanto – essere in alcun modo ascrivibile alla nozione del caso fortuito di cui abbiamo – ampiamente – parlato nel paragrafo ch... _OMISSIS_ ...|
Addentrandoci più in profondità nella responsabilità rispettivamente ascrivibile al committente e all’appaltatore, la Corte di Cassazione ha affermato che «l’obbligo contrattuale di manutenzione e sorveglianza della strade pubbliche posto a carico dell’appaltatore da parte del Comune non limita né la sua responsabilità nei confronti dell’appaltatore stesso ai sensi dell’art. 1229 c.c., né quella nei confronti dei terzi danneggiati, i quali continuano ad avere come responsabile il Comune quale unico custode della strada aperta al transito pubblico»: in altre parole, come peraltro è già stato affermato, l’amministrazione comunale continua ad essere responsabile di eventuali eventi dannosi occorsi sulla strada di sua proprietà nonostante l’affidamento in appalto.

Lo stesso vale quando sulla strada siano state appaltate delle opere di scavo: tale situazione «non è sufficiente ad escludere l... _OMISSIS_ ...ella responsabilità del proprietario del bene ex art. 2051 c.c. allorquando la strada non sia stata completamente interdetta al traffico».

Tutte le volte in cui il comune committente eluda gli obblighi di sorveglianza, sussisterà pertanto la responsabilità solidale con l’appaltatore, come affermato dalla Cassazione: «nel caso di lavori affidati ad una ditta terza, incombe sul Comune l’obbligo di apporre o controllare che l’appaltatore apponga (se in tal senso è il relativo contratto) adeguata segnalazione a tutela della sicurezza degli utenti, diversamente dovendo rispondere, ancorché unitamente all’appaltatore, dei danni derivati a terzi».

Ciò premesso, occorre ancora sottolineare che il comune committente non risponde sempre di eventuali danni occorsi a terzi: la giurisprudenza di merito ha invero considerato che «l’affidamento dei lavori di manutenzione del manto stradale a terzi esclu... _OMISSIS_ ...ilità dell’ente proprietario della strada soltanto qualora l’esecuzione dei lavori comporti la chiusura totale della strada al pubblico transito; soltanto in tal caso potrà farsi questione dell’esistenza o meno e del tipo ed ampiezza dell’autonomia gestionale ed organizzativa dell’appaltatore nell’esecuzione dell’opera». Parimenti, si ritiene che «sussiste la responsabilità civile dell’appaltatore per i sinistri verificati sulla strada se egli, al momento dell’incidente, non ha ancora completato i lavori (nella specie, dovendo provvedere ancora all’asfaltatura del sedime stradale) ma non ha approntato in cantiere i segnali necessari o gli approntamenti idonei ad evitare danni ai terzi». Ne discende, pertanto, che l’ente proprietario della strada potrà andare esente da responsabilità quando la strada venga completamente chiusa al traffico, posto che ricadrà sul soggetto appaltatore l&rsquo... _OMISSIS_ ...nalare in modo adeguato gli eventuali pericoli connessi alla chiusura della strada, ovvero in tutti i casi di «disattenzione» o cattiva diligenza da parte dell’appaltatore.

A parere di chi scrive, la chiusura al pubblico transito della strada parrebbe quasi andare a far venire meno quella «relazione custodiale» tra il Comune e la strada, di cui abbiamo parlato in ordine ai presupposti per la sussistenza della responsabilità oggettiva ai sensi dell’art. 2051 c.c.

Per quanto concerne l’appaltatore, la giurisprudenza ha affermato che egli «non va esente “sempre e comunque” da una possibile diretta responsabilità nei confronti del terzo utente della strada danneggiato per il solo fatto di dedurre l’esistenza del rapporto contrattuale con il committente, con conseguente impossibilità giuridica di estensione della domanda di responsabilità aquiliana nei suoi confronti».
... _OMISSIS_ ...ltro, con riferimento ai cantieri, «qualora l’area di cantiere risulti completamente enucleata, delimitata ed affidata all’esclusiva custodia dell’appaltatore, con conseguente assoluto divieto su di essa del traffico veicolare e pedonale, dei danni subiti all’interno di questa area risponde esclusivamente l’appaltatore quale unico custode».

In altre parole, la sola esistenza di un contratto di appalto, al pari di quanto abbiamo affermato per il Comune, non esclude di per sé sola qualsivoglia responsabilità in capo all’appaltatore, che, come abbiamo già detto, risponderà solidalmente con il Comune committente ed eventualmente con il subappaltatore: «l’appaltatore e il subappaltatore rispondono solidalmente con l’ente proprietario della strada dei danni derivanti all’utente dalla presenza di situazioni di pericolosità derivanti dall’esecuzione dei lavori di manutenzione della sede ... _OMISSIS_ ...ano loro affidati (caduta derivante dal dislivello esistente tra sede stradale e tombino creatosi a seguito dei lavori di asfaltatura del manto stradale)».

Tirando le fila di questo ampio discorso, possiamo dunque affermare che in nessun caso l’affidamento in appalto di una strada potrà valere quale caso fortuito: vi potranno invero essere diversi scenari, sia di responsabilità solidale tra il Comune e l’appaltatore, sia di responsabilità esclusiva di uno dei due soggetti, ma a determinate condizioni che devono essere vagliate in modo specifico dal giudice del merito.



GLI OBBLIGHI DI MANUTENZIONE.

Dai poteri autoritativi che il comune può esercitare sulla strada derivano anche alcuni obblighi, quale quello di manutenzione. Fermo restando quanto abbiamo appena affermato per tutti i casi di appalto, possiamo in prima battuta ritenere che «l’ente proprietario di una strada aperta al p... _OMISSIS_ ...o ha l’obbligo di provvedere alla relativa manutenzione (artt. 16 e 28 della legge n. 2248, allegato F, del 1865; art. 14 del d.lgs. n. 285 del 1992; per i Comuni, art. 5 del R.D. n. 2506 del 1923) nonché di prevenire e, se del caso, segnalare qualsiasi situazione di pericolo o di insidia inerente non solo alla sede stradale ma anche alla zona non asfaltata sussistente ai limiti della medesima, posta a livello tra i margini della carreggiata e i limiti della sede stradale (“banchina”), tenuto conto che essa fa parte della struttura della strada, e che la relativa utilizzabilità, anche per sole manovre saltuarie di breve durata, comporta esigenze di sicurezza e prevenzione analoghe a quelle che valgono per la carreggiata».

«L’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito risponde ai sensi dell’art. 2051 c.c., per difetto di manutenzione, dei sinistri riconducibili a situazioni di pericolo connesse alla... _OMISSIS_ ...le pertinenze della strada stessa, salvo che si accerti la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la situazione di pericolo. Nel compiere tale ultima valutazione, si dovrà tener conto che quanto più questo è suscettibile di essere previsto e superato attraverso l’adozione di normali cautele da parte del danneggiato, tanto più il comportamento della vittima incide nel dinamismo causale del danno, sino ad interrompere il nesso eziologico tra la condotta attribuibile all’ente e l’evento dannoso».

Non solo: gli obblighi di manutenzione sono contemplati da una norma di legge, segnatamente dall’art. 14 del Codice della Strada, ai sensi del quale «gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono:
a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, non... _OMISSIS_ ...zzature, impianti e servizi;
b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze;
c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta».

L’art. 38, comma 7 del Codice della Strada prevede invece che «la segnaletica stradale deve essere sempre mantenuta in perfetta efficienza da parte degli enti o esercenti obbligati alla sua posa in opera e deve essere sostituita o reintegrata o rimossa quando sia anche parzialmente inefficiente o non sia p...