Mancata stipula dell'atto di cessione entro i termini

uo; opportuna una preliminare precisazione sulle nozioni di accordo sulla indennità, accordo di cessione ed atto di cessione.

Per quanto riguarda l’accordo sull’indennità, nella legge fondamentale, 2359/1865 (articoli 24 e seguenti), l’indennità poteva essere offerta dall’espropriante ed accettata dall’espropriato, ovvero stabilita in via amichevole tra le parti (c.d. atto di concordamento). Nel sistema successivo, introdotto dalla legge casa 865/1971, è scomparsa la possibilità di una determinazione convenzionale dell’indennità, rimanendo solo la possibilità di un’offerta e di un’accettazione (art. 12 L 865/71).

Per giurisprudenza consolidata, l’accordo sull’ammontare della indennità di espropriazione, non comporta una cessione volontaria del bene, sicché è pur sempre necessario il completamento del procedimento attraverso l’adozione dell’atto traslativo della pro... _OMISSIS_ ...
Allo stesso infatti non sono attribuiti dall’ordinamento effetti traslativi che possono derivare solo dall’atto di cessione (oltre che, naturalmente, dal decreto di esproprio) (TRIB BA 28/03/2007, TAR RM 10374/2006, CASS 6968/2002). Parimenti l’efficacia dell’accordo sull’indennità rimane subordinato al completamento del procedimento espropriativo, con la conseguenza che, in assenza del negozio di cessione o del decreto di esproprio, l’accordo perde efficacia e da quel momento la pretesa del proprietario è fondata sul diritto al risarcimento del danno.

Per accordo di cessione si intende invece l’atto contenente la dichiarazione del proprietario di convenire la cessione volontaria del bene. Si tratta di atto avente natura obbligatoria e non traslativa, con la quale la ditta si obbliga alla successiva stipula dell’atto di cessione volontaria. Ai fini del trasferimento del bene si rende pertanto necess... _OMISSIS_ ...ivo atto negoziale; la mancanza di quest’ultimo comporta la caducazione degli effetti giuridici dell’accordo (CASS 17022/2005, TAR CT 1403/2005, NA 14186/2004).

La dichiarazione del proprietario di convenire la cessione volontaria del bene è in genere – nella modulistica in uso presso le amministrazioni esproprianti – resa congiuntamente all’accettazione dell’indennità. Peraltro si può ritenere che – stante il fatto che all’accettazione dell’indennità la normativa fa seguire ordinariamente l’atto di cessione volontaria (20.6, 20.7, 20.8) – l’accordo sull’indennità comporta l’accordo di cessione volontaria (sempreché l’atto di cessione possa essere ancora stipulato). Nell’uso comune, indotto anche dal tenore di alcune norme come l’articolo 12 della legge 865/71, “accordo di cessione” e “accordo sull’indennità” sono locuzioni c... _OMISSIS_ ...ssere confuse ed utilizzate in modo promiscuo, estendendosi peraltro ad altre diciture consimili (accordo bonario, accordo amichevole).

L’atto di cessione si caratterizza per l’effetto traslativo del bene che da esso consegue. Con esso le parti (espropriante ed espropriando) non si limitano a concordare l’indennità ed a convenire la successiva sottoscrizione di atto traslativo, ma stipulano, nelle forme prescritte, un contratto che attua in via immediata il trasferimento della proprietà.

« Il capo IV del titolo II riguarda “la fase di emanazione del decreto di esproprio” e prevede una innovativa disciplina del procedimento di determinazione e del pagamento della indennità di espropriazione. Le principali innovazioni riguardano:

a) l’unificazione dei diversi procedimenti di cui alla legge n. 2359 del 1865 e alla legge n. 865 del 1971;

(...)

c) la normativa ... _OMISSIS_ ...indennità provvisoria;

d) la soppressione della figura dell’accordo amichevole, che, sebbene ontologicamente diverso dalla cessione volontaria (perché sostituisce solo il subprocedimento di determinazione dell’indennità, a differenza della cessione volontaria, che sostituisce l’intero procedimento espropriativo), è un inutile duplicato, di scarsa utilità pratica; (...) » (così parere reso allo schema del testo unico sulle espropriazioni dalla Adunanza Generale del Consiglio di Stato 29 marzo 2001 n. 4/2001 § 22).

Il testo unico ha dunque confermato l’eliminazione della figura dell’accordo amichevole, inteso come atto di concordamento dell’indennità, che trovava la sua disciplina nell’art. 26 L 2359/1865.

Nel sistema del testo unico alla determinazione e notifica della indennità, può conseguire la comunicazione di condivisione della stessa (20.5). Il superamento dell... _OMISSIS_ ...squo;accordo amichevole, rilevato dalla Adunanza Generale, si deve alla natura di atto unilaterale che riveste la condivisione della indennità che, a sua volta, segue ad altro atto unilaterale, costituito dalla determinazione dell’indennità da parte della Autorità procedente.

Né questa impostazione pare essere contraddetta dalle molteplici fasi partecipative preordinate alla determinazione dell’indennità (17.2, 20.1, 20.2), ovvero dalla possibilità, cui sopra si è fatto cenno, che la proposta possa provenire dal proprietario ed essere accettata dall’Autorità espropriante, previo giudizio di congruità rispetto ai criteri indennitari: la quantificazione dell’indennità non può mai, in ogni caso, essere il frutto di una negoziazione, ma deve essere sempre il risultato dell’applicazione del criterio legale, a sua volta incentrato su una valutazione tecnico-estimativa (salvo non si tratti di applicare i VAM), poggiante sull’ac... _OMISSIS_ ...ttivo della situazione di fatto.

L’atto di condivisione del privato legittima le parti alla stipula dell’atto di cessione. La distinzione è palese nel disposto dell’art. 20.9, il base al quale il beneficiario dell’esproprio ed il proprietario stipulano l’atto di cessione qualora sia stata condivisa l’indennità.

La sequenza procedimentale vede pertanto, a seguito della condivisione della indennità, che deve essere oggetto di comunicazione da parte dell’espropriando all’Autorità espropriante, la stipula dell’atto di cessione da qui discendono effetti traslativi e per il quale è prescritta la successiva trascrizione (20.10).

Nulla esclude, ed è prassi frequente, che le parti (Autorità espropriante ed espropriando) addivengano ad accordo in cui ad essere manifestata non è solo l’accettazione della indennità, bensì anche la disponibilità ad addivenire alla cessione ... _OMISSIS_ ...
Del resto lo stesso testo unico, accanto all’atto di cessione, menziona l’accordo di cessione (45.3) e di accordi parla l’art. 53, ai fini della attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo.

Sul piano sostanziale le due figure dell’atto di accettazione dell’indennità e dell’accordo di cessione non presentano rilevanti differenziazioni, in quanto nel sistema del testo unico, alla condivisione della indennità segue comunque l’obbligo di stipula dell’atto di cessione (20.9).

Elemento comune e caratterizzante l’atto di condivisione della indennità e l’accordo di cessione rispetto all’atto di cessione è l’effetto obbligatorio e non traslativo ad essi riconducibile.

Il testo unico, come in precedenza rilevato, disciplina l’ipotesi in cui, una volta condivisa l’indennità, non sia stipulato l’atto di cessione per rifiuto o... _OMISSIS_ ...del proprietario (20.9, 20.12), ma non anche l’ipotesi in cui la mancata stipula sia conseguente ad inerzia dell’Autorità espropriante. Nel primo caso l’Autorità è legittimata ad emanare il decreto di esproprio, previo deposito della indennità qualora la stessa non sia stata già corrisposta.

Tale legittimazione implica peraltro che il rifiuto ingiustificato del proprietario non esonera l’Amministrazione da responsabilità per occupazione illecita a seguito dell’infruttuosa decorrenza dei termini, potendo l’Autorità agevolmente procedere nei termini visti.

Le disposizioni richiamate risolvono la questione concernente la suscettibilità dell’accordo di cessione ad essere oggetto di esecuzione in forma specifica, in caso di sua inottemperanza. Sul punto la giurisprudenza ha affermato che l’accordo di cessione non ottemperato dal proprietario, può essere sostituito da una sentenza costitutiva degli ... _OMISSIS_ ...tratto non concluso, ex art. 2932 Cod. Civ., subordinatamente al pagamento del prezzo pattuito (TAR TO 44/2007). La facoltà riconosciuta alla P.A. di procedere alla emanazione del decreto di esproprio in tale evenienza, rende di fatto inutile il ricorso al giudice.

La soluzione legislativa è del resto maggiormente rispondente ai criteri di economicità dell’azione amministrativa ed alle caratteristiche dell’atto di cessione che, come più volte ribadito dalla giurisprudenza, ha carattere sostitutivo del decreto di esproprio. Se tale sostituzione non è attuabile, e una delle cause potrebbe essere il comportamento del proprietario, l’Amministrazione dovrà ritornare allo strumento “principe” del decreto di esproprio. La soluzione appare così coerente con un sistema, quale quello attuale, in cui l’atto di cessione ed il decreto di esproprio rappresentano due strumenti traslativi della proprietà tra di loro alternativi.|... _OMISSIS_ ...Nella seconda ipotesi (mancato perfezionamento dell’atto di cessione per inerzia della Autorità espropriante o mancata emanazione del decreto di esproprio entro i termini di pubblica utilità), non avendo la comunicazione di condivisione della indennità o l’accordo di cessione comportato alcun effetto traslativo, che è viceversa ricondotto al successivo atto negoziale, univoca è la giurisprudenza nell’affermare la perdita di efficacia dell’accordo (CASS 9925/2005, TRIB NA 9891/2005, TAR NA 14186/2004, CT 51/2004, PA 658/2004, CASS 6009/2003).

Tale conclusione è avvallata dal legislatore che, per riconoscere agli accordi sull’indennità di espropriazione ed alla rinuncia a far valere qualunque pretesa connessa alla procedura espropriativa, validità ed efficacia, indipendentemente dall’emanazione del provvedimento traslativo, è intervenuto con specifiche disposizioni normative, alle quali va riconosciuta natura di norme spe... _OMISSIS_ ...omma 3 DL 300/2006 convertito nella L. 17/2007).

Dal mancato perfezionamento dell’atto traslativo consegue che « l’obbligo dell’amministrazione espropriante non trova più il suo momento genetico in tale negozio né può consistere nel solo tardivo pagamento dell’indennizzo pattuito (sia pure con gli accessori per il ritardo), ma ha ormai titolo nella perdurante ed illegittima occupazione dell’immobile privato, comportante, dunque, tutte le conseguenze risarcitorie applicate dalla sentenza impugnata (Cass. 2738/1994; 2097/1990; 5981/1987)» (CASS 6009/2003).

Come già ampiamente spiegato, l’accordo di cessione è quindi vincolante per l’espropriando, purché entro il termine per il completamento delle espropriazioni sia conseguito il trasferimento del diritto, indipendentemente dal fatto che ciò avvenga mediante l’atto di cessione volontaria o il decreto di esproprio. Nei suddetti termini ... _OMISSIS_ ...essere interpretata la irrevocabilità della dichiarazione di accettazione sancita dall’art. 20.5 TU. La norma ha l’evidente scopo di evitare che il proprietario espropriando abbia ripensamenti; la certezza dell’azione amministrativa, funzionalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico, non potrebbe tollerare tale elasticità nei comportamenti del destinatario dell’azione medesima.

Ciò non esonera tuttavia l’Amministrazione dal concludere la procedura, adottando l’atto avente effetti traslativi, entro i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. In difetto, conseguirà la caducazione delle pattuizioni contenute nell’accordo.

Fino alla scadenza del termine di efficacia della pubblica utilità, l’Amministrazione è viceversa legittimata a concludere l’atto di cessione. Consegue che dovrà ritenersi inammissibile la diffida a provvedere del soggetto interessato, non ... _OMISSIS_ ...o al suddetto termine obbligo per l’Amministrazione e tantomeno inerzia (TAR FI 879/2004).

Nel caso in cui il contratto traslativo sia stipulato in difetto di potere dell’ente pubblico, quando era ormai spirato il termine di efficacia della dichiarazione di...