L’atto di cessione volontaria e l’art.11 legge 241/1990

La tematica ad oggetto la natura giuridica dell’atto di cessione ha coinvolto anche il rapporto con gli accordi procedimentali introdotti nel nostro ordinamento dall’art. 11 L 241/1990.

Il collegamento era inevitabile, anche in considerazione della funzione attribuita dal legislatore e dall’elaborazione giurisprudenziale all’atto di cessione, da sempre individuata nell’intento deflativo del contenzioso, come del resto sottolineato dalla stessa Adunanza Generale del Consiglio di Stato nel parere n. 4/2001 (§ 31), nonché nel perseguimento delle esigenze di speditezza ed efficienza dell’azione amministrativa nella fase di acquisizione delle aree per ragioni di pubblica utilità, a sua volta collegate ai principi costituzion... _OMISSIS_ ...amento ed imparzialità dell’Amministrazione (art. 97 COST). Si tratta delle stesse finalità assegnate all’istituto della partecipazione procedimentale che trova la sua disciplina generale nella L 241/1990.

Lo stretto rapporto tra partecipazione procedimentale ed atto di cessione volontaria, in cui si sostanzia la conclusione amichevole del procedimento espropriativo, appare, infatti, di tutta evidenza. L’atto di cessione concretizza gli sforzi compiuti attraverso i “giusti procedimenti”, che si sono svolti nel corso della procedura espropriativa, attuando forme di amministrazione concordata, in sostituzione di una amministrazione pubblica autoritativa ed unilaterale.

Se la finalità della partecipazione è di apport... _OMISSIS_ ... valutazione alla P.A., al fine di meglio esercitare il suo potere discrezionale e di ridurre il possibile contenzioso, la conclusione del procedimento tramite cessione volontaria, dimostra che tali finalità si sono compiutamente ed efficacemente realizzate.

E’ possibile cogliere al riguardo un parallelismo tra norma generale e norma speciale.

Gli artt. 7 ss della L 241/1990 possono portare, quale possibile esito della partecipazione, ai cc.dd. accordi integrativi o sostituti di provvedimento, previsti dall’art. 11, oggi peraltro, dopo la riforma attuata con la L 15/2005, di possibile applicazione a tutti i procedimenti, avendo la novella eliminato la dicitura « nei casi previsti dalla legge » ed evidenziando così... _OMISSIS_ ...legislatore per la conclusione degli accordi.

Dispone, infatti, l’art. 11 comma 1 bis L 241/1990, che al fine di favorire la conclusione degli accordi, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invitare il destinatario del procedimento.

Nello specifico settore dell’espropriazione, questo è ciò che esattamente accade nel corso del procedimento: la conclusione dello stesso con accordo rappresenta l’esito finale di una procedura costellata da comunicazioni rivolte al soggetto espropriando, che si traducono in inviti a concordare ogni fase, dalla localizzazione dell’opera in sede di previsione urbanistica, alla sua concreta realizzazione in sede di redazione del progetto, non senza diment... _OMISSIS_ ...ficazione del corrispettivo in sede di determinazione dell’indennità.

Date le premesse, inevitabile è stata la questione, che ha dato origine ad importante dibattito giurisprudenziale, consistente nella riconducibilità all’art. 11 della L 241/1990 degli accordi intervenuti nell’ambito dell’espropriazione di cui all’art. 12 L 865/1971 ed oggi art. 45 TU.

Se da parte della dottrina era frequente l’affermazione per cui la dizione dell’art. 11.1 della L 241/1990 che consentiva (nell’originaria versione) il ricorso agli accordi procedimentali « nei casi previsti dalla legge», era da intendersi proprio riferito all’ipotesi tipica agli accordi in materia espropriativa, la posizione d... _OMISSIS_ ...enza era contrastante.

In particolare l’esclusione della cessione volontaria in materia espropriativa dal campo di applicazione dell’art. 11 L 241/1990, è stata sostenuta sulla base della specialità della normativa in materia espropriativa, che non tollera commistioni con la disciplina generale della legge sul procedimento. Secondo l’impostazione riferita, il procedimento espropriativo ha pertanto una sua tipicità ed una disciplina esaustiva, tanto sul piano degli atti, quanto quello della tutela giurisdizionale. Dall’esclusione dell’applicabilità dell’art. 11 L 241/1990 conseguiva infatti la negazione anche della giurisdizione del giudice amministrativo, di cui al quinto comma della suddetta disposizione e l’affermaz... _OMISSIS_ ...nducibilità alla giurisdizione del G.O. delle questioni attinenti ai suddetti accordi (CASS 9130/1994).

Viceversa la riconducibilità della cessione volontaria nell’ambito degli accordi procedimentali di cui all’art. 11 L 241/1990, è stata sostenuta sulla base della natura di negozio di diritto pubblico alla stessa attribuita, nonché della funzione sostitutiva del decreto di espropriazione, tale da impedire la perdita della connotazione di atto autoritativo. Da qui l’affermata giurisdizione del G.A. (TAR TO 44/2007, CDS 4735/2005).

Il legislatore sembra oggi avere chiarito i dubbi sorti in merito all’applicabilità agli accordi stipulati nell’ambito della procedura espropriativa della disposizioni di cui all’ar... _OMISSIS_ ...0, introducendo con l’art. 53 TU un’ulteriore ipotesi di giurisdizione esclusiva (TAR BS 903/2005).

Va al riguardo rilevato che l’art. 53 non si limita a riprodurre l’art. 34 del DLGS 80/1998, sancendo la giurisdizione del GA in materia di controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati, ma estende suddetta giurisdizione esclusiva alle controversie aventi per oggetto « gli accordi ». Non dovrebbero così sussistere oggi dubbi in ordine alla riconducibilità alla giurisdizione del G.A. delle questioni relative a suddetti accordi, con riferimento alle diverse vicende che possono riguardare gli stessi quali, a titolo ese... _OMISSIS_ ...alidità, recesso, risoluzione nei limiti in questa sia ancora consentita, simulazione, interpretazione.

« Nel comma 1, rispetto alle previsioni dell’articolo 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, con una disposizione non innovativa si è aggiunto il richiamo agli accordi, sia per evitare i dubbi sorti dall’applicazione dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, sia perché gli accordi di cessione producono effetti equivalenti ai decreti di espropriazione » (parere Adunanza Generale del Consiglio di Stato 29 marzo 2001 n. 4/2001 § 36).

Rimangono devolute alla giurisdizione del G.O. le questioni riguardanti la determinazione e la corresponsione dell’indennità (53.3).
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