Natura dell'atto di cessione volontaria

Si ritiene generalmente in dottrina e giurisprudenza che la natura dell’atto di cessione si collochi in un ambito promiscuo tra il diritto pubblico e il diritto privato: infatti viene per lo più considerato un contratto pubblicistico (CDS 874/2007) la cui conclusione è, allo stesso tempo, soggetta alla disciplina privatistica, caratterizzata – secondo la Cassazione (CASS 3040/2007, 10140/2006) – non dalla posizione di preminenza dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà: gli effetti traslativi della proprietà traggono origine dal contratto, non da provvedimenti amministrativi, che pure parallelamente caratterizzano il perfezionamento della volontà dell’ente, con il quale le parti concludono in via negoziale la vicenda ablatoria.

« Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, confermato dalla sentenza 8 novembre 1989 n. 4695 e condiviso dalla decisione del Consiglio di S... _OMISSIS_ ... novembre 1991 n. 969, l’accordo, con cui l’espropriante ed espropriando, dopo l’inizio del procedimento espropriativo, convengono il trasferimento della proprietà del bene e fissano amichevolmente la misura della indennità, costituisce un contratto di diritto pubblico, che si inserisce nella procedura ablatoria e produce effetti traslativi analoghi a quelli del decreto d’espropriazione, con la conseguenza che tale contratto, sottratto alla disciplina di diritto privato, lungi dal caducare i precedenti atti del procedimento trova in esse la sua ragion d’essere, essendo stato concluso a causa ed in funzione della espropriazione in corso e si pone come atto integrativo e conclusivo del procedimento ablatorio rendendo superflua solo la emanazione del decreto d’espropriazione di cui tiene luogo » (CASS SU 9130/1994).

Tale orientamento delle Sezioni Unite è confermato da successivi interventi giurisprudenziali, con i qu... _OMISSIS_ ...a il carattere vincolato del contenuto dell’accordo di cessione, in conseguenza della sua eterodeterminazione e conseguente sottrazione alla libera volontà delle parti.

Il riferimento al parametro legale circa la determinazione dell’indennità espropriativa fa sì che l’atto di sia inserito nella categoria dei negozi di diritto pubblico (o, come alcuni preferiscono, “ad oggetto pubblico”), il quale presuppone l’esistenza di un procedimento espropriativo in atto, con la conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, e l’inclusione dei beni da espropriare nel piano di esecuzione dell’opera stessa (CASS, 13250/1999, 3930/1999, 1730/1999, 4759/1998, 4658/1997, 2091/1997).

Sia decreto di esproprio che atto di cessione trasferiscono il diritto a titolo originario, e sono pienamente equiparabili sotto questo aspetto.

« Nel sistema della legge genera... _OMISSIS_ ...spropriazione di pubblica utilità, giurisprudenza e dottrina hanno attribuito alla cessione volontaria, siccome regolata da disposizioni di carattere inderogabile e tassativo, la natura di negozio di diritto pubblico, dotato della funzione propria del decreto di espropriazione di segnare l’acquisto a titolo originario, in favore della P.A., del bene compreso nel piano d’esecuzione dell’opera pubblica. Suoi presupposti di efficacia sono, appunto, l’esistenza di un procedimento espropriativo in atto, con la conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, e l’inclusione di beni da espropriare nel piano d’esecuzione dell’opera stessa. Sussistendo tali requisiti, può dunque riconoscersi la totale equiparazione tra decreto espropriativo e contratto di cessione volontaria (tra le varie, cfr. Cass. 18 luglio 1994, n. 6710; 13 giugno 1985, n. 3549; 6 dicembre 1984, n. 6424) » (CASS 1730/1999).
... _OMISSIS_ ...quo;inclusione dell’atto di cessione nella categoria dei contratti aventi natura pubblicistica e dalla conseguente equiparazione al decreto di esproprio, la giurisprudenza faceva conseguire l’applicazione degli artt. 52 L 2359/1865 e 14 L 865/1971 (oggi art. 25 TU) in virtù dei quali, pronunciata l’espropriazione e trascritto il relativo provvedimento, tutti i diritti relativi agli immobili espropriati possono essere fatti valere esclusivamente sull’indennità.

L’estensione all’atto di cessione delle disposizioni, riferite espressamente al decreto di esproprio, dapprima operata dalla giurisprudenza, trova con il Testo unico, la sua codificazione legislativa.

Infatti ai sensi dell’art. 34.2 « dopo la trascrizione del decreto di esproprio o dell’atto di cessione, tutti i diritti relativi al bene espropriato possono essere fatti valere esclusivamente sull’indennità ». Ai sen... _OMISSIS_ ...rt. 45.3 «l’accordo di cessione produce gli effetti del decreto di esproprio e non li perde se l’acquirente non corrisponde la somma entro il termine concordato».

Significativa è, con riferimento all’ultima disposizione richiamata, non solo l’equiparazione, sul piano degli effetti, dell’atto di cessione (impropriamente chiamato “accordo di cessione” all’art. 45.3) al decreto di esproprio, ma anche la loro persistenza qualora l’amministrazione non ottemperi all’obbligo contrattuale consistente nel pagamento, inadempimento che, nel caso di compravendita di diritto comune, legittimerebbe la controparte alla richiesta di risoluzione del contratto.

La riconducibilità dell’atto di cessione al procedimento amministrativo conferente allo stesso natura pubblicistica, non sembra pertanto, nel regime del testo unico, arrestarsi alla fase di perfezionamento dell’atto, ... _OMISSIS_ ...nza che, una volta conclusa la procedura espropriativa, lo stesso verrebbe ad essere sottoposto alla normativa dei contratti di natura privatistica, ivi comprese le disposizioni in materia di risoluzione e rescissione (CASS 14901/2000).

Tale natura pubblica viceversa sembra caratterizzare l’atto di cessione anche nella fase di conclusione ed esecuzione.

L’esigenza di superamento delle questioni sorte in ordine alla natura del contratto ed all’esperibilità dell’azione di risoluzione è stata sottolineata dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato che, nel parere 29 marzo 2001 n. 4/2001, reso allo schema del Testo unico, rileva con riferimento all’art. 45.3:

« Il comma 3 intende evitare le questioni, sorte in dottrina e in giurisprudenza, sulla natura dell’accordo e sull’esperibilità dell’azione di risoluzione dell’accordo nel caso di inadempimento, con la di... _OMISSIS_ ...li aspetti pubblicistici e quelli attinenti al pagamento della somma dovuta.

L’equiparazione col decreto di esproprio comporta che il terzo, che ritenga di avere un diritto sull’indennità, possa proporre opposizione alla corte d’appello, mentre chi è stato chiamato a concludere l’accordo può impugnarlo innanzi al giudice amministrativo » (§ 31).

Del resto ciò sembra conseguenza del fatto che la somma pattuita non è un corrispettivo rimesso alla libera determinazione delle parti, bensì una indennità commisurata al parametro legale; impropria sarebbe l’applicazione delle disposizioni in materia di risoluzione e di rescissione del contratto, tese a mantenere l’equilibrio del rapporto sinallagmatico voluto dalle parti.

Il mantenimento degli effetti attribuiti all’atto di cessione è viceversa giustificabile, se si pone l’accento sul fatto che tale contratto ha il su... _OMISSIS_ ...ico in una procedura amministrativa funzionalizzata al perseguimento di un interesse pubblico; le esigenze di certezza del fine perseguito possono determinare la soccombenza dell’interesse privato, nel caso specifico a ripristinare lo stato quo ante.

L’ipotesi in cui l’amministrazione procedente sia inadempiente riguardo al pagamento del prezzo, dovrebbe ridursi per la verità a casi ristretti. Secondo la procedura ordinaria, infatti, l’atto di cessione normalmente segue la corresponsione dell’indennità (26.9, 26.11), ma va precisato che le condizioni della stipula espressamente considerate dal testo unico sono la condivisione dell’indennità e il deposito dell’indennità attestante la piena e libera proprietà del bene (20.9), non il pagamento, il quale invece deve necessariamente avvenire entro sessanta giorni dal deposito della documentazione (20.8).

Vi è cioè nel testo unico un doppio binario: stip... _OMISSIS_ ...e, non soggetta ad un termine preciso, pagamento dall’altra, soggetto ad un termine preciso. Pertanto se la stipula viene effettuata entro il termine di sessanta giorni dal deposito della documentazione, non è detto che essa sia accompagnata dal pagamento, per il quale c’è ancora tempo (senza considerare, tra l’altro, che, come si è a suo tempo illustrato, il meccanismo previsto dall’articolo 26 rende assai probabile lo sforamento del termine dei sessanta giorni, pur applicando correttamente la procedura ivi prevista). Viceversa, se la stipula avviene dopo sessanta giorni dal deposito della documentazione, essa di default segue (rectius, dovrebbe seguire) il pagamento.

Con ciò sembra essere stata sancita la definitiva rottura del rapporto sinallagmatico tra le due prestazioni nell’atto di cessione volontaria (cessione del bene da un lato e pagamento del corrispettivo dall’altro), procedimentalizzando la possibilità che, ... _OMISSIS_ ...sopra delineato (cioè una volta stipulato), ad essere inadempiente circa i tempi di pagamento possa essere l’amministrazione procedente, pagando gli interessi (20.8), e nel secondo caso (una volta pagato il corrispettivo), ad essere inadempiente circa la sottoscrizione stessa dell’atto possa essere il proprietario, deviandosi la conclusione verso il decreto di esproprio (20.9).

Infatti, essendo il pagamento dell’indennità vicenda indipendente dalla stipula dell’atto di cessione, non può escludersi a priori che la stipula non sia preceduta o accompagnata dal pagamento dell’indennità condivisa, e in tale evenienza, qualora il pagamento non sia effettuato nel termine di legge, deve escludersi la risoluzione dell’atto stipulato, potendosi argomentare da una lettura sistematica delle disposizioni in materia di pagamento della indennità condivisa, che l’unico effetto che l’ordinamento ricollega al ritardo consiste... _OMISSIS_ ...rresponsione di interessi (20.8). Di converso, nel caso opposto in cui inadempiente sia il proprietario, il quale, una volta percepito il corrispettivo accettato, si rifiuti di stipulare, non è previsto il ricorso a rimedi civilistici, ma è previsto che l’Autorità espropriante emetta, puramente e semplicemente, il decreto di esproprio con possibile richiesta risarcitoria (20.9).

Interventi giurisprudenziali recenti hanno ribadito la natura pubblicistica dell’atto di cessione, i cui elementi caratteristici atti a conferire tale natura e idonei a differenziarlo dalla compravendita di diritto comune, sono individuati nell’inserimento del contratto nell’ambito di un procedimento espropriativo, nella preesistenza non solo della dichiarazione di P.U. dell’opera realizzanda, ma anche del subprocedimento di determinazione dell’indennità da parte dell’espropriante, che deve essere da quest’ultimo offerta e dall’... _OMISSIS_ ...cettata, nel prezzo per il trasferimento volontario del fondo che deve correlarsi in modo vincolante ai parametri di legge stabiliti per la determinazione dell’indennità e nell’avere ad oggetto rapporti che soltanto il legislatore può regolare, sottraendoli alla disponibilità delle parti (CASS 11843/2007, CASS SU 4632/2007, 3040/2007, CDS 874/2007, CASS 317/2007, 8217/2007, 10140/2006, 8722/2006, 6003/2006, 5390/2006).

Ne deriva che la manifestazione di volontà delle parti riferita ad un prezzo che non sia stato ricavato dall’Amministrazione sulla base dei summenzionati criteri legali, e ancor più in generale la mancanza delle caratteristiche anzidette, priva l’atto di ogni efficacia negoziale pubblicistica, per confluire nel contratto avente natura privatistica (CASS SU 4632/2007), ma quando, viceversa, il corrispettivo sia stato equiparato ai criteri legali, tale natura privatistica sembra completamente sfumare.

... _OMISSIS_ ...sul piano pratico, non si vede come si possa affermare che il proprietario è libero di trattare su di un piano paritetico con la PA, quando egli, volente o nolente, è in ogni caso destinato a perdere il diritto, e il corrispettivo – rigidamente vincolato ai parametri legali – può essere in alcun modo negoziato.

Per quanto riguarda poi le maggiorazioni sull’indennità, esse sono dovute per il solo fatto che l’indennità sia accettata, indipendentemente dalla conclusione unilaterale o bilaterale della vicenda ablatoria.

In...