Compilazione dell’elenco dei beni da espropriare e indicazione delle somme “offerte”

Dispone il primo comma dell’art. 20: « Divenuto efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità, entro i successivi trenta giorni il promotore dell’espropriazione compila l’elenco dei beni da espropriare, con una descrizione sommaria, e dei relativi proprietari, ed indica le somme che offre per le loro espropriazioni. L’elenco va notificato a ciascun proprietario, nella parte che lo riguarda, con le forme degli atti processuali civili. Gli interessati nei successivi trenta giorni possono presentare osservazioni scritte e depositare documenti ».

Riguardo al riportato comma primo osserva il Consiglio di Stato: « Il comma 1 prevede la compilazione dell’elenco dei beni da espropriare una volta divenuto efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità. Sono innovativamente stabilite la notifica individuale dell’elenco (in luogo dell’attuale deposito previsto dall’articolo 24,... _OMISSIS_ ... legge n. 2359 del 1865) e la partecipazione procedimentale, in ossequio alla legge n. 241/1990 » (così parere reso allo schema del testo unico sulle espropriazioni dalla Adunanza Generale del Consiglio di Stato 29 marzo 2001 n. 4/2001 § 22.1).

Riprendendo quanto anticipato nei precedenti paragrafi e come sottolineato dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, la fase di determinazione della indennità si arricchisce, in ossequio alla legge n. 241/190, della partecipazione procedimentale.

Il comma primo dell’art. 20 ne rappresenta un’immediata attuazione, potendosi cogliere negli adempimenti ivi previsti, le finalità cui è funzionale il “giusto procedimento”, quella di apporto partecipativo finalizzato ad incentivare l’accordo tra le parti, mediante accettazione dell’indennità e quella, alla prima strettamente collegata, di disincentivazione del contenzioso, consentendo al destina... _OMISSIS_ ...dimento di interagire nel processo di determinazione del quantum al medesimo spettante.

Si tratta ora di esaminare, in termini più analitici, gli adempimenti previsti nel comma in commento ed i soggetti coinvolti.

Come detto, una volta divenuto efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità, il promotore dell’espropriazione dovrà compilare un documento consistente nell’elenco dei beni da espropriare.

I suddetti beni dovranno necessariamente essere gli stessi, anche in ordine alle superfici, sui quali è stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio e contenuti nel piano particellare approvato in sede di dichiarazione di pubblica utilità.

L’indicazione dei beni dovrà essere accompagnata da una descrizione sommaria degli stessi.

Si tratta di elementi non nuovi per l’Autorità procedente che, in ottemperanza all’art. 16, ha già provveduto al deposito, ... _OMISSIS_ ...ufficio per le espropriazioni, ai fini della comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento propedeutico alla dichiarazione di pubblica utilità, di una serie di documenti tra cui gli elaborati « contenenti la descrizione dei terreni e degli edifici di cui è prevista la espropriazione con la indicazione della estensione e dei confini, nonché possibilmente dei dati identificati catastali e con il nome ed il cognome dei proprietari iscritti nel registri catastali » (16.2).

Per la verità, stando alla lettera dei primi due commi dell’articolo 16, sembrerebbe potersi opinare che tali elenchi non vengano depositati all’ufficio espropriazioni, bensì solo richiamati nello schema dell’atto di approvazione del progetto; sennonché - invece - il loro deposito è, secondo ogni evidenza, indispensabile per attivare la fase partecipativa prevista dall’articolo 16 ad opera dell’ufficio espropriazioni dell... _OMISSIS_ ...opriante, contenendo essi l’elencazione degli espropriati, e dunque dei destinatari stessi delle comunicazioni di avvio del procedimento.

Ai fini della descrizione dei beni da espropriare, potrà essere utile o indispensabile ricorrere all’accesso ai fondi, o con il consenso del proprietario, o mediante l’apposita procedura coattiva prevista dall’art. 15, già in fase di predisposizione del progetto definitivo; elementi utili potranno essere ricavati altresì dall’apporto partecipativo del proprietario, sia a seguito dell’avvio del procedimento effettuato ai sensi dell’art. 16 e quindi in fase antecedente alla dichiarazione di pubblica utilità, che a seguito della comunicazione ai sensi dell’art. 17.2 e cioè in fase successiva alla suddetta dichiarazione.

L’elenco dei beni dovrà essere completato dall’indicazione dei relativi proprietari con l’indicazione delle somm... _OMISSIS_ ...o;espropriazione.

Relativamente all’indicazione dei proprietari, il richiamo va all’art. 3, per cui il riferimento deve intendersi al proprietario catastale, come del resto espressamente previsto anche dall’art. 16.2. Al riguardo occorre aggiornare le visure catastali alla data di redazione dell’elenco in esame.

Ai fini dell’indicazione delle somme offerte per l’espropriazione i dati a ciò funzionali potranno essere desunti dal piano particellare di espropriazione (art. 33 DPR 554/1999).

Potranno, ma non dovranno.

E’ infatti di esperienza diffusa la scarsa sensibilità dei progettisti nel predisporre le stime con la dovuta precisione e serietà in sede di predisposizione del piano particellare di esproprio.

Questo crea problematiche che si ripercuotono in maniera pesante nella procedura espropriativa.

Infatti, se la stima contenuta nel ... _OMISSIS_ ...are di esproprio è errata per eccesso, sarà conseguita una sufficiente capienza finanziaria in sede di approvazione del progetto definitivo contenente il piano particellare, ma nel contempo si creeranno false aspettative nei proprietari, i quali a fronte di una determinata previsione progettuale, si vedranno successivamente determinare l’indennità in un importo inferiore, con ciò venendosi a creare le premesse per un contenzioso o quantomeno per una mancata accettazione dell’indennità provvisoria. Il problema è poi gravemente amplificato se le stime progettuali errate per eccesso vengono riprodotte tal quali nell’offerta di cui al primo comma dell’articolo 20, e solo successivamente, in sede di predisposizione della formale determinazione dell’indennità, ci si accorge della loro incongruità.

Pur non essendo formalmente prevista la possibilità di “accettare” le somme indicate ai sensi del primo comma, ma solo di pro... _OMISSIS_ ... osservazioni, si tratta pur sempre di somme “offerte” dal promotore dell’espropriazione, che se “accettate”, potrebbero indurre il proprietario a ritenere configurato un accordo di cessione.

A non minori inconvenienti si va incontro se la stima progettuale contenuta nel piano particellare di esproprio è – viceversa – inferiore a quella che risulterà formalmente determinata ai sensi dell’articolo 20.3: il problema principale è che la stima ufficiale risulterà priva di copertura finanziaria; altro problema è che se le stime progettuali errate per difetto sono state indicate agli espropriandi nell’offerta di cui al primo comma dell’articolo 21, ciò ha fuorviato il contraddittorio sull’indennità.

Tali questioni sono correlate ad un argomento più generale ma altrettanto problematico, quello della portata della comunicazione effettuata ai sensi dell’articolo 20.1.

... _OMISSIS_ ...e, il promotore dell’espropriazione “indica le somme che offre” per le espropriazioni.

I dubbi sono sostanzialmente due: 1) perché è il promotore ad “offrire” le somme e non il beneficiario dell’esproprio; 2) perché si parla di “offerta” se al destinatario è solo (formalmente) concesso di produrre osservazioni e non di accettarla o rifiutarla.

Con riguardo alla prima questione, è stata finora opinione pacifica che il soggetto titolare dell’obbligazione indennitaria (e, quindi, legittimato passivo nel giudizio di opposizione alla stima dell’indennità medesima), è il beneficiario dell’esproprio, cioè colui che è destinato a diventare proprietario del bene in esito alla vicenda ablatoria (CASS 5282/2007, 4090/2007, 23777/2004, 17840/2002, 6367/2001, APP NA 20.1.2006).

Alla luce di ciò, non si comprende perché in questa fase si instauri una procedura para-negoziale ... _OMISSIS_ ...canismo di offerta tra promotore e proprietario, anziché tra beneficiario e proprietario, ovvero, anche non volendo ammettere la sussistenza di una procedura para-negoziale, il promotore sia chiamato ad indicare valori impegnativi per il beneficiario, cioè “offrendo” somme il cui debitore è un altro soggetto.

In realtà, oggi non è più sicuro che il titolare dell’obbligazione indennitaria sia il beneficiario dell’esproprio, perché l’intero testo unico, e non solo la disposizione in commento, demanda al promotore dell’espropriazione – e non al beneficiario – le operazioni materiali di pagamento e deposito dell’indennità (26.1, 26.10, 27.3), nonché, soprattutto, la facoltà di opporsi in Corte d’Appello alla determinazione definitiva dell’indennità (26.10, 54). Rimane qua e là, quando c’è di mezzo l’indennità, qualche residuo coinvolgimento del beneficiario dell’espropriazione ... _OMISSIS_ ... notificata l’indennità provvisoria ex art. 20.4, e al quale viene diretto, “se del caso”, e comunque congiuntamente all’autorità espropriante e al promotore dell’espropriazione, l’atto di citazione dell’opposizione alla stima proposta dal proprietario ex art. 54.3), di cui è francamente difficile, in questo contesto, cogliere la portata.

Con riguardo alla seconda questione, la parola “offerta” è una parola grossa.

Essa presuppone l’effettuazione di una proposta impegnativa e vincolante da un soggetto ad un altro, e in quanto tale assoggettata ad una possibile accettazione, in un incontro di volontà che forma un accordo, assoggettato, tra privati, alle regole civilistiche.

Quid iuris (e l’ipotesi non è affatto peregrina, verificandosi frequentemente nella pratica) se il proprietario accetta l’offerta ex articolo 20.1 ?

Nella procedura ordin... _OMISSIS_ ...lità di un’accettazione è prevista solo con riguardo alla determinazione dell’indennità provvisoria “ufficiale” da parte dell’Autorità espropriante (20.3), e l’indicazione delle somme “offerte” può formalmente essere seguita solo da eventuali osservazioni del proprietario prima che l’Autorità emetta la determinazione.

Ciononostante esigenze di semplificazione e celerità del procedimento, oltreché di razionalità procedimentale, inducono a ritenere che in caso di accordo formatosi direttamente e irritualmente sulla somma “offerta” ai sensi del primo comma, l’iter dell’articolo 20 possa essere interrotto (non parendo possibile che in sede di applicazione del terzo comma il dirigente dell’ufficio espropriazioni sia chiamato a ratificare un accordo, anziché determinare l’indennità) e deviato nell’ambito della procedura negoziale dell’articolo 45, concludendo la... _OMISSIS_ ...ria mediante la stipula di un atto di cessione volontaria tra proprietario e beneficiario dell’esproprio, purché – beninteso – il corrispettivo “offerto”, e irritualmente “accettato”, sulla base del quale si è configurato l’accordo di cessione, risponda ai criteri di determinazione dell’indennità provvisoria, ai sensi del secondo comma dell’articolo 45.

Si pone piuttosto il problema, a questo punto, di chi giudica la corrispondenza del corrispettivo della cessione ai parametri indennitari legali: una soluzione plausibile sembra essere quella di una valutazione di congruità da parte del dirigente dell’ufficio espropriazioni, cioè del medesimo soggetto competente a determinare l’indennità provvisoria.

Di solito il promotore dell’espropriazione, cioè il soggetto pubblico o privato che chiede l’espropriazione (3.1.d), coincide con l’Autorità espropriante, ... _OMISSIS_ ...to deputato ai successivi adempimenti nella procedura delineata dall’articolo 20. Ciò è da ritenersi non solo con riferimento alle attività di cui ai successivi commi 2 e 3 dell’art. 20, come ivi espressamente previsto, bensì anche con riferimento alla notifica dell’elenco f...