Demanio e patrimonio pubblico: i mezzi di tutela

Ai sensi dell’art. 823 c.c., spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico.

Alla suddetta affermazione, di carattere programmatico, segue l’esplicazione di quali siano le facoltà esercitabili in tal senso dalla P.A., che può sia procedere in via amministrativa, sia valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal codice civile.

Preliminarmente, occorre quindi tracciare i confini entro i quali l’autorità amministrativa possa attivarsi per tutelare i propri beni, alternativamente con strumenti amministrativi o privatistici.

L’art. 823 c.c., con l’espressione «beni che fanno parte del demanio pubblico», sembrere... _OMISSIS_ ...ella sua operatività solo a tale ristretta categoria di beni: in realtà la giurisprudenza appare unanimemente indirizzata verso l’equiparazione, ai fini della norma in esame, tra beni demaniali e beni del patrimonio indisponibile, come a ritenere che ove il legislatore abbia usato l’espressione “beni demaniali” volesse intendere i beni pubblici in senso stretto globalmente intesi.

Secondo la giurisprudenza, infatti, «lo speciale potere di autotutela previsto dall’art. 823 c.c. non può essere limitato alla tutela dei beni appartenenti al demanio, ma deve essere esteso anche a quelli patrimoniali indisponibili» [66].

Viceversa, nel caso di beni appartenenti al patrimonio disponibile, la P.A. non può eserci... _OMISSIS_ ...oteri di autotutela demaniale previsti dall’art. 823 c.c. e non dispone di poteri autoritativi né sul versante della chiusura di un eventuale rapporto pregresso, né sul versante del rilascio del bene [67].

In conseguenza di quanto sopra sarebbe «nullo il provvedimento di sgombero adottato con riferimento ad un bene inserito nel patrimonio disponibile dell’ente» [68].

Il discrimen perché l’autorità amministrativa possa esercitare o meno i poteri di autotutela previsti dall’art. 823 c.c. è quindi insito nella presenza o meno del carattere della destinazione al pubblico servizio propria del bene, lo stesso criterio utilizzato per distinguere i beni pubblici dai beni meramente appartenenti al patrimonio (disponibi... _OMISSIS_ ...uo;ente.

Tanto precisato, preme individuare quali siano i poteri e le facoltà concretamente esercitabili dall’autorità amministrativa per difendere i beni pubblici dall’agire di terzi.

Come sancito dallo stesso art. 823 c.c., l’autorità può procedere in via amministrativa o mediante i mezzi ordinari approntati dal codice civile a difesa della proprietà e del possesso.

Sotto il secondo profilo, quindi, la P.A. potrà esercitare le azioni che spettano al proprietario e/o al possessore del bene, e cioè l’azione di rivendicazione, l’azione negatoria, l’azione di regolamento di confini e quella di apposizione di termini (cd. azioni petitore, articoli 948-951 c.c.), l’azione di reintegrazion... _OMISSIS_ ...one di manutenzione (cd. azioni possessorie, articoli 1168-1170 c.c.) e infine la denunzia di nuova opera e la denunzia di danno temuto (cd. azioni di nunciazione, articoli 1171 e 1172 c.c., proponibili sia dal proprietario che dal possessore) [69].

Ai sensi dell’art. 823 c.c., la P.A. «ha la facoltà di procedere in via amministrativa» per la tutela dei beni pubblici: si tratta della cd. autotutela, sistema di rimedi che si pone in un rapporto di alternatività rispetto a quello privatistico [70].

In sostanza, lo Stato e gli enti pubblici - piuttosto che attivarsi secondo le regole del codice civile e quindi esercitare azioni petitorie e possessorie - possono tutelare i propri beni in via amministrativa, procedendo all’acc... _OMISSIS_ ...ntravvenzioni ed all’applicazione di sanzioni, nonché all’adozione di ordini di sgombero e all’esecuzione in via amministrativa, come nel caso di rimozioni autoritative [71].

Le autorità amministrative, in particolare in materia di abusivismo edilizio, possono quindi ordinare la riduzione in pristino dello stato dei luoghi oppure procedere ad eseguirla d’ufficio in caso di inosservanza, a spese del contravventore [72].

Pertanto, a fronte della necessità di tutelare il proprio possesso di beni demaniali o del patrimonio indisponibile, la P.A. può alternativamente attivarsi mediante un’azione possessoria ex artt. 1168-1170 c.c. o mediante lo strumento amministrativo dell’ingiunzione di sgombero (cd. autotutela d... _OMISSIS_ ...oi, eventualmente e a determinate condizioni, procedere all’attività concreta di sgombero (cd. autotutela esecutiva) [73].

In relazione al dibattuto tema dell’autotutela, occorre precisare che il procedimento amministrativo in esame, seppur ad esso alternativo, si può intrecciare con quello civile in più modi: ad esempio «la sentenza del giudice ordinario che, nel dichiarare il confine tra la proprietà della ricorrente e il demanio marittimo esclude l’occupazione abusiva di suolo demaniale, rende illegittima per difetto di istruttoria l’ordinanza di sgombero dell’area stessa» [74].

Sul punto, altresì, recente giurisprudenza ha affermato che «la circostanza che penda una causa civile dal... _OMISSIS_ ...tibile di interferire sull’assetto di rapporti amministrativi costituisce un’evenienza tutt’altro che infrequente, la quale però non giustifica certo, ogni qualvolta si manifesti, un congelamento sine die dell’azione amministrativa che in base all’attuale status quo risulti dovuta in favore di chi consti averne al momento titolo. Senza dire che […] l’impossibilità di avvalersi medio tempore del bene demaniale, sottratto a qualsiasi utilizzazione, integrerebbe un irragionevole spreco di risorse» [75].

Ancora, l’autotutela - il cui esercizio compete esclusivamente alla P.A. e non può quindi esser fatta valere da altri soggetti, quale ad esempio il concessionario del bene demaniale o patrimoniale [76] - non ... _OMISSIS_ ...o;art. 823 c.c. disciplina relativa al termine entro cui possa essere esercitata.

La giurisprudenza si è divisa, sul punto, tra chi ritiene doversi applicare all’autotutela il termine annuale (con decorrenza dallo spoglio o dalla conoscenza dello stesso) previsto dall’art. 1168 c.c. in materia di tutela possessoria [77], e chi sostiene che, stante l’eterogeneità degli istituti e degli interessi tutelati, non possano applicarsi all’autotutela i suddetti termini


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