La disciplina del vincolo preordinato all’esproprio

§ 4.1. Premesse


Si è detto che l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio costituisce uno dei requisiti indispensabili per l’emanazione del decreto espropriativo [1].

Del resto la sua eventuale assenza comporta la nullità di tutti gli atti successivi del procedimento espropriativo che, a questo punto, risulteranno essereinutiliter dati e cioè privi di effetti giuridici [2]. Si evidenzia tuttavia come l’articolo 12 comma 3 del d.p.r. n. 327/2001 preveda la possibilità di dichiarare la pubblica utilità dell’opera anche senza previa apposizione del vincolo, fermo restando che la dichiarazione di pubblica utilità diviene efficace al momento di tale apposizione: quindi il vincolo, r... _OMISSIS_ ...chiarazione di pubblica utilità, è da intendersi come una condizione di efficacia, non di validità.

È bene precisare che l’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001 non prende in considerazione qualsivoglia vincolo o limitazione del diritto di proprietà derivante dalle previsioni del piano urbanistico generale, ma attiene solo a quei «vincoli […] che, presupponendo trasformazioni implicanti il trasferimento delle aree da destinare ad opere o ad usi di pubblica utilità, ne vanificano la possibilità di utilizzo da parte del privato proprietario, ovvero, subordinando l’intervento alla preventiva formazione di un piano di iniziativa rigorosamente pubblica, rimettono la facoltà di utilizzazione del bene alle scelte temporali effettuate dalla pubblica a... _OMISSIS_ ...raquo; [3].

Di conseguenza, affinché un vincolo possa definirsi preordinato all’esproprio e, quindi, sottoposto alla disciplina di cui all’art. 9 del d.p.r. n. 327/2001, è necessario che la limitazione della privata proprietà presupponga una sua trasformazione con connessa vanificazione che, contemporaneamente, contempli il trasferimento delle aree da destinare ad opere o ad usi di pubblica utilità [4]. Alla medesima situazione si perviene a fronte di quei piani la cui formazione è rimessa alla sola iniziativa pubblica, con l’ovvia conseguenza che l’utilizzo del bene è, di fatto, rimesso alle scelte temporali effettuate dalla pubblica amministrazion [5]. Diversamente accade, invece, per quei vincoli che esprimono il cd. «potere co... _OMISSIS_ ...a proprietà riconosciuto agli strumenti urbanistici», la cui ratio trova fondamento nella funzione sociale del diritto di proprietà di cui all’art. 42 Costituzione [6].

In definitiva, per vincolo preordinato all’esproprio si intende la «previsione in uno strumento urbanistico generale della realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità», una previsione tesa a produrre «l’effetto d’inedificabilità in funzione di un futuro esproprio» [7]. È bene precisare, inoltre, che il suddetto effetto non deriva dalla «natura particolare del bene», ma da una precisa «scelta» operata dall’amministrazione di utilizzare quel bene per scopi di pubblico interesse [8].

... _OMISSIS_ ... precisare che il vincolo preordinato all’esproprio, per distinguersi dai vincoli sostanzialmente espropriativi [9], ovvero dai vincoli pubblicistici di natura conformativa afferenti alla zonizzazione, deve caratterizzarsi per la sua precisa corrispondenza spaziale con una ben determinata opera pubblica, risultante in un progetto approvato dall’autorità amministrativa, che dia avvio ad una concreta e specifica procedura espropriativa.

Questo è, da un lato, evincibile dal d.p.r. 327/2001, e, dall’altro lato, l’inevitabile risultato del fatto che nelle leggi urbanistiche regionali di ultima generazione, i vincoli preordinati all’esproprio vengono espressamente collocati nei piani degli interventi, o piani operativi, nei quali vengon... _OMISSIS_ ...tate le specifiche previsioni localizzative delle opere pubbliche.

Ciò, come è stato attentamente osservato, si riflette nella ormai netta distinzione concettuale tra conformità urbanistica dell’opera e vincolo urbanistico preordinato all’esproprio. «L’analisi delle disposizioni del testo unico dedicate alla fase urbanistica del procedimento espropriativo, induce ad attuare una netta distinzione tra conformità urbanistica non immediatamente preordinata all’esproprio e vincolo urbanistico immediatamente preordinato all’esproprio, ovverosia tra la generica compatibilità di una zonizzazione con una determinata tipologia di interventi realizzabili sul territorio, cioè l’astratta suscettibilità di un terreno avente una part... _OMISSIS_ ...cazione urbanistica ad ospitare una eventuale opera pubblica di un certo tipo – da un lato –, e la concreta previsione nello strumento urbanistico di una ben precisa opera pubblica, il cui progetto sia stato specificamente approvato e puntualmente localizzato su beni particolari, rendendo dal punto di vista procedimentale ineluttabile e attuale il loro esproprio – dall’altro lato – (cfr. TAR CT 1045/2006, RM 3535/2008, NA 144/2007, CZ 937/2007).

Dagli articoli 8, 9 e 10 si evince che la specifica opera da realizzare deve essere non semplicemente “possibile”, ma puntualmente prevista nello strumento urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare deve essere apposto il vin... _OMISSIS_ ...o all’esproprio: cioè l’opera da realizzare non deve essere solo compatibile con la zonizzazione attuata con il piano regolatore generale, ma, se si vuole espropriare, occorre preventivamente apporre il vincolo espropriativo mediante la localizzazione puntuale dell’opera pubblica nello strumento urbanistico.

Al contrario, ogni previsione urbanistica vincolistica generica e afferente alla zonizzazione, non direttamente correlata ad una specifica opera pubblica da realizzare, incidente su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, che, pur preludendo se del caso ad una eventuale e possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta però estranea ad una concreta ed imminente vicenda espropriati... _OMISSIS_ ...ere considerata vincolo urbanistico preordinato all’esproprio.

Varie sono le disposizioni del testo unico coerenti con questa impostazione: il combinato disposto dell’articolo 10.2 con il 19.2 e seguenti, da cui emerge che conformità e vincolo, pur essendo accomunati dal fatto di essere conseguiti entrambi con la variante speciale della doppia delibera di consiglio, vengono concettualmente distinti, l’articolo 11, che impone la comunicazione di avvio del procedimento ai proprietari catastali dei beni sui quali si intende apporre il vincolo, l’articolo 39, che distingue il vincolo preordinato all’esproprio dal vincolo sostanzialmente espropriativo, l’articolo 52-quater, che si riferisce alla localizzazione dell’interven... _OMISSIS_ ...icolo 12.2, che prevede l’esenzione dall’apposizione del vincolo in caso di mutamento del tracciato dell’opera che si mantenga all’interno di fasce di rispetto di alcuni metri lineari, eccetera.

La distinzione concettuale della nozione di conformità urbanistica rispetto a quella di vi...


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