i profili urbanistici del procedimento espropriativo

§ 1. Alcune considerazioni preliminari circa l’esistenza di un collegamento tra l’urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità


L’analisi della dichiarazione di pubblica utilità e, in generale, dell’intero istituto dell’espropriazione per pubblica utilità non può fare a meno di mettere in luce lo stretto e inossidabile legame che necessariamente collega l’urbanistica e l’espropriazione stessa [1].

Esiste, infatti, una necessaria e inossidabile dipendenza funzionale tra la materia dell’urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità, che consente a quest’ultima di assolvere una funzione strumentale rispetto alla prima [2].

Per ... _OMISSIS_ ...fatta impostazione occorre preliminarmente ricordare che «la stessa nozione di urbanistica è oggi sostituita e doppiata da quella più evoluta […] di “governo del territorio”», all’interno della quale si moltiplicano i modelli di pianificazione che «intercettano» e disciplinano il territorio in ogni sua molteplice variante [3].

Ed è proprio in questa prospettiva che l’espropriazione per pubblica utilità, collegandosi con il tema dell’urbanistica (rectius del governo del territorio), rappresenta quell’«istituto finalizzato all’acquisizione di beni immobili necessari per attuare le trasformazioni previste in sede di pianificazione urbanistica» [4].

Del resto è lo s... _OMISSIS_ ...l d.p.r. n. 327/2001 a suggerire tale conclusione, ricordando l’indispensabilità - ai fini dell’emanazione del decreto di esproprio - della conformità urbanistica dell’opera da realizzare ovvero della previsione dell’opera nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, accompagnata dall’apposizione sul bene da espropriare del vincolo preordinato all’esproprio [5].

Tale soluzione viene poi ulteriormente supportata dal successivo art. 9, il quale, al primo comma, collega l’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio all’efficacia dell’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero di una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera... _OMISSIS_ ...pubblica utilità [6].

E non è tutto, in quanto, anche a voler negare questi espressi richiami legislativi, un eventuale scollegamento tra l’espropriazione per pubblica utilità e la materia dell’urbanistica significherebbe ammettere la possibilità nel nostro ordinamento di realizzare interventi edilizi frutto di scelte irrazionali o prive di omogeneità rispetto all’assetto urbanistico e, quindi, in contrasto con gli strumenti di pianificazione di tutti i livelli di governo del territorio [7].

Una tale soluzione non può ritenersi legittima.

I principi di logicità, congruenza e razionalità dell’azione amministrativa richiedono, infatti, che l’espropriazione per pubblica utilità assuma ad oggetto proprio ... _OMISSIS_ ...li strumenti urbanistici destinano a tale scopo, assoggettandoli, di conseguenza, a vincoli di inedificabilità [8].

Pertanto, a prescindere dai richiami di cui agli artt. 8 e 9, comma 1, del t.u. in materia di espropri, esiste un profondo legame che necessariamente collega l’urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità, un legame che si ripercuote in un «nesso di dipendenza funzionale tra imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio da parte degli strumenti urbanistici e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da costruire sull’immobile vincolato» [9].


§ 2. La consistenza del legame


Una volta affermata l’esistenza del rapporto ... _OMISSIS_ ...nza funzionale tra l’«imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio da parte degli strumenti urbanistici», da un lato, e la «dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da costruire sull’immobile vincolato», dall’altro, occorre analizzare nel dettaglio il significato di questa interdipendenza funzionale [10].

Il dato di partenza è il testo di legge.

L’art. 9, comma 1, del d.p.r. n. 327/2001 ricollega la decorrenza dell’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio alla decorrenza dell’efficacia dell’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero di una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilit... _OMISSIS_ ...| Si evince, così, un rapporto di interdipendenza funzionale tra l’efficacia del vincolo e l’efficacia del piano urbanistico, un rapporto cui necessariamente consegue la caducazione del primo per l’annullamento del secondo [11].

E non è tutto, in quanto il rapporto di interdipendenza funzionale appena delineato si estende a ricomprendere anche l’individuazione da parte del piano urbanistico generale delle opere pubbliche o di pubblica utilità da realizzare, opere sulle quali deve essere apposto il vincolo preordinato all’esproprio.

In definitiva, nel nostro ordinamento vige il principio ai sensi del quale «il procedimento espropriativo presuppone la propria coerenza con le previsioni del piano urbanist... _OMISSIS_ .... Tale principio trova la propria conferma nella consapevolezza che oggi l’espropriazione per pubblica utilità non può più essere considerata come un istituto il cui unico fine consiste nel dare attuazione alle opere pubbliche o di pubblica utilità atomisticamente intese ovvero episodicamente localizzate sul territorio nazionale [13].

In una visione d’insieme l’istituto dell’espropriazione per pubblica utilità rappresenta un valido strumento per dare attuazione alle scelte pianificatorie degli enti pubblici preposti al governo del territorio, in quanto la validità dello strumento urbanistico impositivo dei vincoli preordinati all’esproprio si pone come condizione di validità per procedere alla dichiarazione di pubblica utilità, ch... _OMISSIS_ ... identifica il nucleo centrale dall’intera procedura espropriativa, la cui mancanza costituisce il principale ostacolo alla conclusione del procedimento [14].

Di conseguenza, la dichiarazione di pubblica utilità, ponendosi come passaggio obbligato per la conclusione e la validità del procedimento espropriativo, rappresenta uno strumento capace di dare attuazione concreta ai vincoli previsti in sede di pianificazione [15].

A questo punto è necessaria una precisazione.

Lo stretto e inossidabile legame che necessariamente collega l’espropriazione per pubblica utilità alla materia urbanistica, intesa «nella sua accezione più ampia di governo del territorio», trova attenuazione a fronte di quelle disposizioni le... _OMISSIS_ ...onsentono di «prescindere da una conforme originaria previsione dell’opera nel piano regolatore generale, ammettendo la possibilità di introdurre previsioni di localizzazione e realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità attraverso l’approvazione di atti che, pur avendo valenza di variante allo strumento urban...


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