Responsabilità della P.A. ex art. 2051 c.c.: la quarta fase

Come si è già avuto modo di rilevare nelle precedenti pagine, il progressivo avvicinamento - nella coscienza sociale e giuridica - tra la posizione del privato e quella della pubblica amministrazione che operi jure privatorum, spinge inesorabilmente verso una equiparazione delle responsabilità imputabili ai cittadini ed agli Enti pubblici.

In tale ottica, si dovrebbe ritenere applicabile tanto al privato, quanto all’ente pubblico - da un punto di vista teorico e di principio -, la norma relativa alla responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia.

Queste le premesse teoriche che ispirano - rifacendosi alla citata quadripartizione degli orientamenti in merito all’applicabilità dell’art. 2051 c.c. alla p.a. - la cosiddetta “quarta fase” giurisprudenziale, ossia quella che prevede l’applicabilità della norma in esame anche alla p.a., senza preventive limitazioni e senza necessità di accertamenti co... _OMISSIS_ ...dquo;possibile vigilanza” sulla cosa, in linea con il carattere oggettivo della responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia, escludibile solo con la dimostrazione, da parte della p.a., del caso fortuito.

È proprio con una diretta espressione di tale ultimo orientamento, “svelando il finale con i titoli di testa”, che ha preso inizio il presente capitolo: «La responsabilità oggettiva prevista dall’art. 2051 c.c. è invocabile anche nei confronti della p.a., per i danni arrecati dai beni dei quali essa ha la concreta disponibilità, anche se di rilevanti dimensioni. Tale responsabilità resta esclusa solo dalla prova, gravante sulla p.a., che il danno sia stato determinato da cause estrinseche ed estemporanee create da terzi, le quali nemmeno con l’uso della ordinaria diligenza potevano essere tempestivamente rimosse, così integrando il caso fortuito previsto dalla predetta norma quale scriminante della r... _OMISSIS_ ...el custode» [1].

A tale approdo, la giurisprudenza di legittimità è giunta attraverso un lungo percorso, che ha preso le mosse da posizioni di totale chiusura verso l’ammissibilità della responsabilità ex art. 2051 c.c. a carico della p.a., passando poi per la valutazione delle caratteristiche proprie dei beni demaniali (o “patrimoniali pubblici”) e successivamente per la verificazione della concreta sussistenza del rapporto custodiale in capo all’ente pubblico.

Solo da ultimo, infatti, parte della giurisprudenza è giunta ad affermare che l’art. 2051 c.c. possa essere applicato, sic et simpliciter, anche all’ente pubblico - custode. Tale ricostruzione, va da sé, offre il fianco ad una fondamentale critica: come si può equiparare la figura del custode privato a quella del custode pubblico? Se al privato può applicarsi il brocardo “cuius commoda, eius incommoda”, per cui chi utilizza la cos... _OMISSIS_ ...interesse, è tenuto a sopportarne i rischi, è perché va preliminarmente riconosciuto al privato il potere di escludere i terzi dall’uso del bene in questione.

Viceversa, è stato rilevato che «il custode del bene demaniale destinato all’uso pubblico, per contro, è esposto a fattori di rischio potenzialmente indeterminati, a causa dei comportamenti più o meno civili, corretti e avveduti degli innumerevoli utilizzatori, che egli non può escludere dall’uso del bene e di cui solo entro certi limiti può sorvegliare le azioni. In questi casi la responsabilità oggettiva del custode di cui all’art. 2051 c.c. - pur in linea di principio innegabile - presenta un problema di delimitazione dei rischi di cui far carico all’ente gestore e “custode”, la cui soluzione va ricercata in principi non sempre coincidenti con quelli che valgono per i privati» [2].

Nonostante tali problematiche, sollevate da rece... _OMISSIS_ ... - anche numericamente - pronunzie sia di merito che di legittimità, una parte della giurisprudenza, come sopra anticipato, ha inteso aderire all’orientamento oggettivistico, che afferma l’applicabilità della norma di cui all’art. 2051 c.c. alla p.a. come al privato, senza alcuna preventiva esclusione o delimitazione che esuli dal “caso fortuito” ivi previsto, in coerenza con quanto affermato, ormai da diverso tempo, da autorevole dottrina [3].

L’adesione a tale orientamento è il frutto del lavoro interpretativo e nomofilattico della stessa giurisprudenza, che ha determinato - nel tempo - la progressiva stratificazione di connessi e rilevanti principi sul punto.

In primo luogo, occorre prendere le mosse dai principi sanciti dalla Corte Costituzionale in materia: «A seguito della sentenza n. 156 del 1999 della Corte costituzionale (...), questa Corte ha enunciato i seguenti principi:

a)... _OMISSIS_ ... possibile esclusione della responsabilità a titolo di custodia è fondata non sulla demanialità del bene, ma sulla impossibilità di evitare l’insorgenza di situazioni di pericolo nella cosa in quanto soggetta all’uso diretto da parte di un rilevantissimo numero di utenti ed in quanto particolarmente estesa, tanto da rendere impossibile l’esercizio di un controllo adeguato: quando invece è consentita un’attività di vigilanza che valga ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi, l’art. 2051 c.c., trova senz’altro applicazione pure nei confronti della pubblica amministrazione;

b) per le situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura della cosa, l’uso generalizzato e l’estensione della res costituiscono dati in via generale irrilevanti in ordine al concreto atteggiarsi della responsabilità del custode» [4].

Da tali premesse, circa la custodibilità e l&rsquo... _OMISSIS_ ... del bene produttivo di danno, la giurisprudenza - sia di legittimità che di merito - ha preso le mosse per meglio specificare il contenuto del rapporto custodiale.

In particolare, la giurisprudenza di legittimità ha inteso dare rilievo al concreto potere di governo della cosa, inteso sia come potere di sorveglianza e di intervento sul bene, sia come jus excludendi alios, affermando che al ricorrere di tali circostanze sussista, per l’effetto, il rapporto di custodia come richiesto dall’art. 2051 c.c. [5].

La Corte di Cassazione ha quindi applicato tali presupposti alla particolare categoria delle strade pubbliche, rilevando che: «d) per le strade aperte al traffico, è certo che l’ente proprietario si trova in questa situazione: in particolare, una volta accertato che il fatto dannoso si è verificato a causa di una anomalia della strada stessa (e l’onere probatorio di tale dimostrazione grava, palesemente, sul ... _OMISSIS_ ... comunque configurabile la responsabilità dell’ente pubblico custode, salvo che questo ultimo non dimostri di non avere potuto far nulla per evitare il danno;

e) l’ente proprietario non può far nulla quando la situazione che provoca il danno si determina non come conseguenza di un precedente difetto di diligenza nella sorveglianza della strada ma in maniera improvvisa, atteso che solo questa ultima (al pari della eventuale colpa esclusiva dello stesso danneggiato in ordine al verificarsi del fatto) integra il caso fortuito previsto dall’art. 2051 c.c., quale scriminante della responsabilità del custode» [6].

Tanto rilevato, la Suprema Corte ha sancito, in sintesi, che: «(…) agli enti pubblici proprietari di strade aperte al pubblico transito in linea generale è applicabile l’art. 2051 c.c., in riferimento alle situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze della stra... _OMISSIS_ ...altro configurabile il caso fortuito in relazione a quelle provocate dagli stessi utenti, ovvero da una repentina e non specificamente prevedibile alterazione dello stato della cosa che, nonostante l’attività di controllo e la diligenza impiegata allo scopo di garantire un intervento tempestivo, non possa essere rimossa o segnalata, per difetto del tempo strettamente necessario a provvedere (...).

Tali principi sono pienamente condivisi dal Collegio e vanno anche in quest’occasione ribaditi. Va solo soggiunto, a loro ulteriore specificazione, che:

g) ai fini del giudizio sulla qualificazione della prevedibilità o meno della repentina alterazione dello stato della cosa, quale quella verificatasi nella specie (...), occorre avere riguardo, segnatamente per quanto concerne i pericoli derivanti da situazioni strutturali e dalle caratteristiche della cosa, al tipo di pericolosità che ha provocato l’evento di danno e che può atte... _OMISSIS_ ...mente, ove si tratti di una strada, in relazione ai caratteri specifici di ciascun tratto ed agli analoghi eventi che lo abbiano in precedenza interessato» [7].

Come evidente, tali rilievi, rinvenibili in diverse pronunzie della Suprema Corte, sono tutti coincidenti nell’imputare la responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia anche alla p.a. e muovono da un fondamentale presupposto: ovvero che tra l’ente pubblico e la res sussista un rapporto di custodia, consistente nel potere di sorveglianza, di modifica dello stato e nel potere di escludere che altri vi apporti modifiche [8].

Sulla base di tale ricostruzione della nozione di custodia, più volte proposta dalla giurisprudenza, la p.a. può ritenersi investita dell’obbligo-potere di sorveglianza anche relativamente alle strade aperte al pubblico, beni demaniali caratterizzati da notevole ampiezza ed uso indiscriminato da parte dei terzi, in riferimento al... _OMISSIS_ ...i pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze della strada.

Anche nella sopracitata sentenza della Corte di Cassazione n. 20427/2008 (qui assunta ad espressione di riferimento dell’orientamento oggettivistico), dopo aver argomentato sui requisiti della custodia e del nesso di causalità ed esclusa ogni ricostruzione “colposa” della responsabilità prevista dall’art. 2051 c.c. [9], la Suprema Corte riconosce che è proprio l’elemento della custodia a costituire il discrimen tra l’applicabilità e l’inapplicabilità della responsabilità per danni cagionati da cose in custodia alla p.a., poiché «il giudice, ai fini dell’imputabilità delle conseguenze del fatto dannoso, non può arrestarsi di fronte alla natura giuridica del bene o al regime o alle modalità di uso dello stesso da parte del pubblico, ma è tenuto ad accertare, in base agli elementi acquisiti al processo, se la situazione di fa... _OMISSIS_ ... è venuta a presentare e nel cui ambito ha avuto origine l’evenienza che ha prodotto il danno, sia o meno riconducibile alla fattispecie della relativa custodia da parte dell’ente pubblico.

Ove tale accertamento risulti compiuto con esito positivo, la domanda di risarcimento va giudicata in base all’applicazione della responsabilità da cosa in custodia, dovendo valutarsi anche l’eventuale concorso di colpa del danneggiato ai sensi dell’art. 1227 c.c. (...). Non diversamente, in altra occasione, si è osservato che la responsabilità civile da custodia ex art. 2051 c.c., non rimane in modo automatico esclusa in ragione dell’estensione della rete viaria e dell’uso da parte della collettività, che costituiscono meri indici dell’impossibilità di un concreto esercizio dei poteri di relativo controllo e di vigilanza, la cui ricorrenza va verificata caso per caso dal giudice del merito, giacché, laddove l’eserci... _OMISSIS_ ...in concreto impossibile rimane esclusa la sussistenza dello stesso rapporto di custodia, e, conseguentemente, la configurabilità della relativa responsabilità (...)» [10].

Una decisa affermazione del carattere oggettivo della responsabilità per danni cagionati da cose in custodia, in netto contrasto con la richiamata “seconda fase giurisprudenziale” che, come chiarito nelle pagine precedenti, pretenderebbe di limitare l’applicazione della norma di cui all’art. 2051 c.c., per quanto concerne la pubblica amministrazione, alle sole ipotesi di “strade di piccole dimensioni” e “beni facilmente controllabili”.

Viceversa, con la pronunzia in esame, la Suprema Corte supera tali limitazioni, espressioni dell’ingiustificato privilegio dell’ente pubblico di cui si andava discorrendo supra, concludendo che: «In altri termini va quindi superata la giurisprudenza di questa Corte che -... _OMISSIS_ ...o che l’art. 2051 c.c., prevede una presunzione di responsabilità del custode - afferma che l’art. 2051 c.c., è applicabile nei confronti della p.a. per le categorie di beni demaniali quali le strade pubbliche solamente quando, per le ridotte dimensioni, ne è possibile un efficace controllo ed una costante vigilanza da parte della p.a., tale da impedire l’insorgenza di cause di pericolo per gli ...