Responsabilità della P.A. ex art. 2051 c.c.: la quarta fase

Come si è già avuto modo di rilevare nelle precedenti pagine, il progressivo avvicinamento - nella coscienza sociale e giuridica - tra la posizione del privato e quella della pubblica amministrazione che operi jure privatorum, spinge inesorabilmente verso una equiparazione delle responsabilità imputabili ai cittadini ed agli Enti pubblici.

In tale ottica, si dovrebbe ritenere applicabile tanto al privato, quanto all’ente pubblico - da un punto di vista teorico e di principio -, la norma relativa alla responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia.

Queste le premesse teoriche che ispirano - rifacendosi alla citata quadripartizione degli orientamenti in merito all’applicabilità dell’art. 2051 c.c. alla p.a. - la cosidd... _OMISSIS_ ...rta fase” giurisprudenziale, ossia quella che prevede l’applicabilità della norma in esame anche alla p.a., senza preventive limitazioni e senza necessità di accertamenti concreti della “possibile vigilanza” sulla cosa, in linea con il carattere oggettivo della responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia, escludibile solo con la dimostrazione, da parte della p.a., del caso fortuito.

È proprio con una diretta espressione di tale ultimo orientamento, “svelando il finale con i titoli di testa”, che ha preso inizio il presente capitolo: «La responsabilità oggettiva prevista dall’art. 2051 c.c. è invocabile anche nei confronti della p.a., per i danni arrecati dai beni dei quali essa ha la concreta dispon... _OMISSIS_ ...se di rilevanti dimensioni. Tale responsabilità resta esclusa solo dalla prova, gravante sulla p.a., che il danno sia stato determinato da cause estrinseche ed estemporanee create da terzi, le quali nemmeno con l’uso della ordinaria diligenza potevano essere tempestivamente rimosse, così integrando il caso fortuito previsto dalla predetta norma quale scriminante della responsabilità del custode» [1].

A tale approdo, la giurisprudenza di legittimità è giunta attraverso un lungo percorso, che ha preso le mosse da posizioni di totale chiusura verso l’ammissibilità della responsabilità ex art. 2051 c.c. a carico della p.a., passando poi per la valutazione delle caratteristiche proprie dei beni demaniali (o “patrimoniali pubblici... _OMISSIS_ ...amente per la verificazione della concreta sussistenza del rapporto custodiale in capo all’ente pubblico.

Solo da ultimo, infatti, parte della giurisprudenza è giunta ad affermare che l’art. 2051 c.c. possa essere applicato, sic et simpliciter, anche all’ente pubblico - custode. Tale ricostruzione, va da sé, offre il fianco ad una fondamentale critica: come si può equiparare la figura del custode privato a quella del custode pubblico? Se al privato può applicarsi il brocardo “cuius commoda, eius incommoda”, per cui chi utilizza la cosa, nel proprio interesse, è tenuto a sopportarne i rischi, è perché va preliminarmente riconosciuto al privato il potere di escludere i terzi dall’uso del bene in questione.

Vicev... _OMISSIS_ ...ilevato che «il custode del bene demaniale destinato all’uso pubblico, per contro, è esposto a fattori di rischio potenzialmente indeterminati, a causa dei comportamenti più o meno civili, corretti e avveduti degli innumerevoli utilizzatori, che egli non può escludere dall’uso del bene e di cui solo entro certi limiti può sorvegliare le azioni. In questi casi la responsabilità oggettiva del custode di cui all’art. 2051 c.c. - pur in linea di principio innegabile - presenta un problema di delimitazione dei rischi di cui far carico all’ente gestore e “custode”, la cui soluzione va ricercata in principi non sempre coincidenti con quelli che valgono per i privati» [2].

Nonostante tali problematiche, sollevate da rece... _OMISSIS_ ... - anche numericamente - pronunzie sia di merito che di legittimità, una parte della giurisprudenza, come sopra anticipato, ha inteso aderire all’orientamento oggettivistico, che afferma l’applicabilità della norma di cui all’art. 2051 c.c. alla p.a. come al privato, senza alcuna preventiva esclusione o delimitazione che esuli dal “caso fortuito” ivi previsto, in coerenza con quanto affermato, ormai da diverso tempo, da autorevole dottrina [3].

L’adesione a tale orientamento è il frutto del lavoro interpretativo e nomofilattico della stessa giurisprudenza, che ha determinato - nel tempo - la progressiva stratificazione di connessi e rilevanti principi sul punto.

In primo luogo, occorre prendere le mosse dai pr... _OMISSIS_ ...dalla Corte Costituzionale in materia: «A seguito della sentenza n. 156 del 1999 della Corte costituzionale (...), questa Corte ha enunciato i seguenti principi:

a) la ratio della possibile esclusione della responsabilità a titolo di custodia è fondata non sulla demanialità del bene, ma sulla impossibilità di evitare l’insorgenza di situazioni di pericolo nella cosa in quanto soggetta all’uso diretto da parte di un rilevantissimo numero di utenti ed in quanto particolarmente estesa, tanto da rendere impossibile l’esercizio di un controllo adeguato: quando invece è consentita un’attività di vigilanza che valga ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi, l’art. 2051 c.c., trova senz’altro applicazion... _OMISSIS_ ...ronti della pubblica amministrazione;

b) per le situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura della cosa, l’uso generalizzato e l’estensione della res costituiscono dati in via generale irrilevanti in ordine al concreto atteggiarsi della responsabilità del custode» [4].

Da tali premesse, circa la custodibilità e l’uso collettivo del bene produttivo di danno, la giurisprudenza - sia di legittimità che di merito - ha preso le mosse per meglio specificare il contenuto del rapporto custodiale.

In particolare, la giurisprudenza di legittimità ha inteso dare rilievo al concreto potere di governo della cosa, inteso sia come potere di sorveglianza e di intervento sul bene, sia come jus excludendi al... _OMISSIS_ ... che al ricorrere di tali circostanze sussista, per l’effetto, il rapporto di custodia come richiesto dall’art. 2051 c.c. [5].

La Corte di Cassazione ha quindi applicato tali presupposti alla particolare categoria delle strade pubbliche, rilevando che: «d) per le strade aperte al traffico, è certo che l’ente proprietario si trova in questa situazione: in particolare, una volta accertato che il fatto dannoso si è verificato a causa di una anomalia della strada stessa (e l’onere probatorio di tale dimostrazione grava, palesemente, sul danneggiato), è comunque configurabile la responsabilità dell’ente pubblico custode, salvo che questo ultimo non dimostri di non avere potuto far nulla per evitare il danno;

... _OMISSIS_ ...rietario non può far nulla quando la situazione che provoca il danno si determina non come conseguenza di un precedente difetto di diligenza nella sorveglianza della strada ma in maniera improvvisa, atteso che solo questa ultima (al pari della eventuale colpa esclusiva dello stesso danneggiato in ordine al verificarsi del fatto) integra il caso fortuito previsto dall’art. 2051 c.c., quale scriminante della responsabilità del custo...


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