Il vincolo preordinato all’esproprio

Come già detto, l’art. 8 del Testo Unico identifica le fasi che precedono l’emanazione del decreto di esproprio: apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; dichiarazione di pubblica utilità; determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio.

La disciplina dettata dal Testo Unico in materia di vincolo preordinato all’esproprio ha inteso raccordare la materia dei vincoli espropriativi alla legislazione urbanistica, collegando l’espropriazione ad una gestione razionale del territorio. In buona sostanza, la Pubblica Amministrazione è tenuta ad individuare i beni immobili che sarà necessario acquisire per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità già in sede di pianificazione urb... _OMISSIS_ ...|
E la scelta dell’area in cui va realizzata l’opera non può che implicare in maniera molto stretta la programmazione dell’uso del territorio, implicando scelte di natura urbanistica in virtù dell’inserimento dell’opera stessa nel contesto territoriale. L’individuazione del luogo è espressione di una scelta tecnica e discrezionale compiuta dall’Amministrazione e come tale è sottratta al sindacato di legittimità compiuto dal giudice, salvo evidenti profili di illogicità o abnormità [1].

Secondo l’impostazione tradizionale, la pianificazione generale è fonte di vincoli generali e astratti che conformano il regime proprietario dei suoli, mentre l’espropriazione necessita di una individuazione puntuale... _OMISSIS_ ... aree, che vengono sottratte al loro ordinario regime proprietario per essere trasferite alla Pubblica Amministrazione [2].

La distinzione tra zonizzazione e localizzazione deriva dal modello costruito dalla legge n. 1150/1942, articolando i piani urbanistici in piani regolatori generali, contenente il programma di massima dei parametri dell’attività edificatoria, e i piani attuativi, incaricati di tradurre i suddetti parametri in una concreta disciplina della destinazione delle singole aree all’interno delle zone [3].

Le destinazioni di zona ad opere o servizi non varrebbero a localizzare le aree da espropriare, poiché rimarrebbero ad un livello generale tipico del piano regolatore generale, per la cui attuazione sarebbe necessari... _OMISSIS_ ...mediazione di strumenti attuativi.

Così il vincolo preordinato all’esproprio non discenderebbe dalla disciplina generale dettata dal piano regolatore generale, bensì dalla localizzazione puntuale delle aree destinate ad essere espropriate. La localizzazione avverrebbe in un momento successivo, attraverso l’approvazione degli strumenti attuati del piano regolatore generale, ovvero di specifici progetti con i quali viene dichiarata la pubblica utilità [4].

A partire dalla sentenza della Cassazione n. 173/2001 [5], tuttavia, si è affermato il principio secondo il quale il vincolo preordinato all’esproprio può sorgere già nel piano regolatore generale oppure nei piani attuativi, a patto che sia il risultato della pr... _OMISSIS_ ...e localizzazione dell’opera pubblica [6]. Il piano regolatore generale non è automaticamente conformativo, bensì solo tendenzialmente: si deve fare avere riguardo alla dimensione spaziale c.d. lenticolare del vincolo [7].

Nel Testo Unico il procedimento espropriativo non è slegato dalla pianificazione generale: l’art. 8 fissa come momento di inizio del procedimento espropriativo la previsione nel piano regolatore dell’opera da realizzare, quando il terreno viene assoggettato a un vincolo di inedificabilità preordinato all’espropriazione [8].

Inoltre, il Testo Unico attribuisce espressamente al piano regolatore generale la puntuale individuazione dei terreni da espropriare, lasciando all’atto dichiarativo del... _OMISSIS_ ...lità solamente la specificazione progettuale di dettaglio dell’opera [9].

Il vincolo preordinato all’esproprio è la previsione contenuta nello strumento urbanistico generale in base alla quale su un bene di proprietà privata va realizzato un intervento di pubblica utilità [10]. La previsione del piano urbanistico, quindi, va ad incidere direttamente nella sfera giuridica del privato e ha su di essa un effetto immediatamente lesivo.

La legge fondamentale del 1865 non aveva disciplinato il vincolo preordinato all’esproprio: il decreto di esproprio poteva essere emanato entro il termine massimo fissato nel decreto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera oppure entro il termine di durata legale del piano di riorganizz... _OMISSIS_ ...uo;abitato o del piano di espansione. Era la dichiarazione di pubblica utilità a scegliere l’area interessata dall’intervento pubblico, unitamente all’individuazione dell’opera; oggi, invece, questo compito spetta al piano urbanistico.

L’art. 11 della legge n. 1150/1942 prevedeva che il piano regolatore generale avesse vigore a tempo indeterminato. Successivamente all’entrata in vigore della norma, per anni si dibatté sulla reale possibilità di mantenere vigente a tempo indeterminato una previsione che riguardasse la realizzazione di un’opera su un bene di proprietà privata. In particolare, la dottrina maggioritaria contestava il carattere immediatamente vincolante del vincolo preordinato all’esproprio, posticipa... _OMISSIS_ ...nza nei confronti dei privati al momento dell’attuazione mediante il piano particolareggiato o mediante un altro strumento esecutivo.

Per contro, il Consiglio di Stato riteneva che l’area sottoposta al vincolo veniva conformata già dal piano urbanistico, senza necessità del piano attuativo [11]. L’orientamento dei giudici di Palazzo Spada è rimasto costante negli anni a seguire e si è andato consolidando il principio secondo il quale il piano urbanistico ha un carattere conformativo e una durata tendenzialmente illimitata ed è superabile solo se viene mutato, integralmente o parzialmente, mediante l’adozione di una variante.

Il momento di sottoposizione del bene immobile al vincolo preordinato all’esproprio è disci... _OMISSIS_ ...rticoli 9 e 10 del Testo Unico.

Ai sensi dell’articolo 9, un bene viene sottoposto a vincolo preordinato all’esproprio nel momento in cui diviene efficace l’atto con il quale si approva il piano urbanistico generale ovvero una sua variante in cui si preveda la realizzazione dell’opera. Affinchè il procedimento espropriativo prenda il via, non è sufficiente la sola preventiva localizzazione dell’opera da parte del piano regolatore generale, bensì è necessario anche che esso apponga sull’area un vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio [12].

Ai fini dell’espropriazione, dunque, come primo presupposto si ha che non bastano solamente la compatibilità dell’opera con l’azz... _OMISSIS_ ...revisione nelle norme tecniche del piano regolatore generale della possibilità di realizzare una certa tipologia di opera in una certa zona, bensì è necessario che nel piano regolatore generale sia prevista la specifica opera pubblica, alla cui realizzazione è finalizzata l’espropriazione [13].

Poi, è necessario che sul bene interessato sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio mediante l...