Come già detto, l’art. 8 del Testo Unico identifica le fasi che precedono l’emanazione del decreto di esproprio: apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; dichiarazione di pubblica utilità; determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio.
La disciplina dettata dal Testo Unico in materia di vincolo preordinato all’esproprio ha inteso raccordare la materia dei vincoli espropriativi alla legislazione urbanistica, collegando l’espropriazione ad una gestione razionale del territorio. In buona sostanza, la Pubblica Amministrazione è tenuta ad individuare i beni immobili che sarà necessario acquisire per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità già in sede di pianificazione urbanistica.
E la scelta dell’area in cui va realizzata l’opera non può che implicare in maniera molto stretta la programmazione dell’uso del territorio, implicando scel...
_OMISSIS_ ...banistica in virtù dell’inserimento dell’opera stessa nel contesto territoriale. L’individuazione del luogo è espressione di una scelta tecnica e discrezionale compiuta dall’Amministrazione e come tale è sottratta al sindacato di legittimità compiuto dal giudice, salvo evidenti profili di illogicità o abnormità [1].
Secondo l’impostazione tradizionale, la pianificazione generale è fonte di vincoli generali e astratti che conformano il regime proprietario dei suoli, mentre l’espropriazione necessita di una individuazione puntuale e specifica di aree, che vengono sottratte al loro ordinario regime proprietario per essere trasferite alla Pubblica Amministrazione [2].
La distinzione tra zonizzazione e localizzazione deriva dal modello costruito dalla legge n. 1150/1942, articolando i piani urbanistici in piani regolatori generali, contenente il programma di massima dei parametri dell’attività edificator...
_OMISSIS_ ...ttuativi, incaricati di tradurre i suddetti parametri in una concreta disciplina della destinazione delle singole aree all’interno delle zone [3].
Le destinazioni di zona ad opere o servizi non varrebbero a localizzare le aree da espropriare, poiché rimarrebbero ad un livello generale tipico del piano regolatore generale, per la cui attuazione sarebbe necessaria l’intermediazione di strumenti attuativi.
Così il vincolo preordinato all’esproprio non discenderebbe dalla disciplina generale dettata dal piano regolatore generale, bensì dalla localizzazione puntuale delle aree destinate ad essere espropriate. La localizzazione avverrebbe in un momento successivo, attraverso l’approvazione degli strumenti attuati del piano regolatore generale, ovvero di specifici progetti con i quali viene dichiarata la pubblica utilità [4].
A partire dalla sentenza della Cassazione n. 173/2001 [5], tuttavia,...
_OMISSIS_ ... il principio secondo il quale il vincolo preordinato all’esproprio può sorgere già nel piano regolatore generale oppure nei piani attuativi, a patto che sia il risultato della precisa e puntuale localizzazione dell’opera pubblica [6]. Il piano regolatore generale non è automaticamente conformativo, bensì solo tendenzialmente: si deve fare avere riguardo alla dimensione spaziale c.d. lenticolare del vincolo [7].
Nel Testo Unico il procedimento espropriativo non è slegato dalla pianificazione generale: l’art. 8 fissa come momento di inizio del procedimento espropriativo la previsione nel piano regolatore dell’opera da realizzare, quando il terreno viene assoggettato a un vincolo di inedificabilità preordinato all’espropriazione [8].
Inoltre, il Testo Unico attribuisce espressamente al piano regolatore generale la puntuale individuazione dei terreni da espropriare, lasciando all’atto dichiarativo del...
_OMISSIS_ ...lità solamente la specificazione progettuale di dettaglio dell’opera [9].
Il vincolo preordinato all’esproprio è la previsione contenuta nello strumento urbanistico generale in base alla quale su un bene di proprietà privata va realizzato un intervento di pubblica utilità [10]. La previsione del piano urbanistico, quindi, va ad incidere direttamente nella sfera giuridica del privato e ha su di essa un effetto immediatamente lesivo.
La legge fondamentale del 1865 non aveva disciplinato il vincolo preordinato all’esproprio: il decreto di esproprio poteva essere emanato entro il termine massimo fissato nel decreto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera oppure entro il termine di durata legale del piano di riorganizzazione dell’abitato o del piano di espansione. Era la dichiarazione di pubblica utilità a scegliere l’area interessata dall’intervento pubblico, unitamente all’individuazione d...
_OMISSIS_ ...; oggi, invece, questo compito spetta al piano urbanistico.
L’art. 11 della legge n. 1150/1942 prevedeva che il piano regolatore generale avesse vigore a tempo indeterminato. Successivamente all’entrata in vigore della norma, per anni si dibatté sulla reale possibilità di mantenere vigente a tempo indeterminato una previsione che riguardasse la realizzazione di un’opera su un bene di proprietà privata. In particolare, la dottrina maggioritaria contestava il carattere immediatamente vincolante del vincolo preordinato all’esproprio, posticipandone la rilevanza nei confronti dei privati al momento dell’attuazione mediante il piano particolareggiato o mediante un altro strumento esecutivo.
Per contro, il Consiglio di Stato riteneva che l’area sottoposta al vincolo veniva conformata già dal piano urbanistico, senza necessità del piano attuativo [11]. L’orientamento dei giudici di Palazzo Spada è rimasto ...
_OMISSIS_ ...anni a seguire e si è andato consolidando il principio secondo il quale il piano urbanistico ha un carattere conformativo e una durata tendenzialmente illimitata ed è superabile solo se viene mutato, integralmente o parzialmente, mediante l’adozione di una variante.
Il momento di sottoposizione del bene immobile al vincolo preordinato all’esproprio è disciplinato dagli articoli 9 e 10 del Testo Unico.
Ai sensi dell’articolo 9, un bene viene sottoposto a vincolo preordinato all’esproprio nel momento in cui diviene efficace l’atto con il quale si approva il piano urbanistico generale ovvero una sua variante in cui si preveda la realizzazione dell’opera. Affinchè il procedimento espropriativo prenda il via, non è sufficiente la sola preventiva localizzazione dell’opera da parte del piano regolatore generale, bensì è necessario anche che esso apponga sull’area un vincolo di inedificabilità p...
_OMISSIS_ ...rsquo;esproprio [12].
Ai fini dell’espropriazione, dunque, come primo presupposto si ha che non bastano solamente la compatibilità dell’opera con l’azzonamento o la previsione nelle norme tecniche del piano regolatore generale della possibilità di realizzare una certa tipologia di opera in una certa zona, bensì è necessario che nel piano regolatore generale sia prevista la specifica opera pubblica, alla cui realizzazione è finalizzata l’espropriazione [13].
Poi, è necessario che sul bene interessato sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio mediante l’approvazione del piano regolatore generale che prevede la realizzazione dell’opera, mediante una variante ordinaria al piano regolatore generale che prevede la realizzazione dell’opera, mediante uno degli atti indicati dall’art. 10, comma 1, T.U., ovvero mediante una variante semplificata con le modalità di cui all...
_OMISSIS_ ...i 2 ss., T.U. [14].
La previsione del piano urbanistico è vincolante per l’Amministrazione, che quindi non può approvare un progetto di realizzazione dell’opera diverso da quello consentito ai sensi delle previsioni urbanistiche: diventa necessaria una variante al piano regolatore per realizzare un’opera originariamente non prevista o non conforme a quanto approvato [15].
A tal fine, l’art. 19 T.U. ha previsto un procedimento semplificato per l’approvazione della suddetta variante: il Consiglio comunale può disporre o autorizzare con atto motivato la realizzazione della nuova o diversa opera a seguito del perfezionamento del silenzio-assenso della Regione.
In particolare, la variante al piano regolatore può essere disposta con le forme di cui all’art. 10, comma 1, oppure con l’approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del Consiglio comunale, circostanza che vale a c...
_OMISSIS_ ...one della variante allo strumento urbanistico.
Se l’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare non è di competenza del Comune, l’atto di approvazione del progetto preliminare o definitivo ad opera dell’autorità competente viene trasmesso al Consiglio comunale, che può disporre l’adozione della corrispondente variante allo strumento urbanistico.
Qualora la Regione o il diverso ente delegato dalla Regione all’approvazione del piano urbanistico comunale non manifesti il proprio eventuale dissenso entro 90 giorni dalla ricezione della delibera del Consiglio comunale e della relativa documentazione, la determinazione del Consiglio comunale si intende approvata e lo stesso, nella seduta successiva, ne disporrà l’efficacia.
Ciò vale a dire che il mancato esercizio da parte della Regione del proprio potere di approvazione, comporta che questa non possa più effettuare alcuna valutazione di...
_OMISSIS_ ...ersa da quella comunale.
È previsto che il silenzio-assenso acquisisca efficacia giuridica con la presa d’atto da parte del Consiglio comunale dell’assenza di riscontro dalla Regione e non con il mero decorso del termine assegnato, al fine di prevenire qualsiasi forma di incertezza circa l’operato dell’amministrazione comunale [16].
Emerge da questa scelta il favore del legislatore per la conclusione del procedimento espropriativo, preferendo consentire la realizzazione di opere diverse dalla pianificazione originaria, piuttosto che dover reiterare il vincolo e corrispondere il relativo indennizzo [17].
Qualora la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità non sia prevista dal piano urbanistico, allora il vincolo può essere imposto – dove ne venga espressamente dato atto – su istanza del soggetto interessato ai sensi dell’art. 14, comma 4, della legge n. 241/1990 ...
_OMISSIS_ ...ativa dell’Amministrazione competente per l’approvazione del progetto, mediante uno dei seguenti atti: conferenza di servizi; accordo di programma; intesa o altro atto, anche di natura territoriale, che comporti variante al piano urbanistico ai sensi della legislazione vigente.
A questi atti è stato riconosciuto il rilievo di variante e di integrazione delle previsioni urbanistiche, in considerazione delle esigenze di celerità che si vuole soddisfare, di confronto tra le amministrazioni interessate, di contributo dell’eventuale interessato, di obbligo di motivazione della scelta che deve basarsi su una adeguata valutazione delle iniziative esaminate e degli interessi in conflitto.
La motivazione di tali atti deve dare conto dell’assenza di profili di eccesso di potere e deve valutare la ragioni che hanno portato a ritenere inconsistenti soluzioni alternative, tenendo conto anche delle argomentazioni sollevate da alt...
_OMISSIS_ ...oni e delle osservazioni eventualmente presentate dai privati [18].
Di tutto ciò è necessario che l’Amministrazione comunale dia espressamente atto, pena l’insussistenza del vincolo, che giuridicamente quindi non esiste; in questa ipotesi, la dichiarazione di pubblica utilità successivamente emessa è illegittima per violazione di legge.
Il vincolo può essere disposto anche, purché se ne dia espressamente atto, con ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico, da realizzare, anche su richiesta dell’interessato, ai sensi dell’art. 19, commi 2 e ss., del Testo Unico, secondo la procedura esposta poco sopra [19].
Pertanto, l’apposizione di vincoli preordinati all’esproprio è possibile con strumenti urbanistici di ogni livello, anche indipendentemente dai piani di attuazione, ai quali il Testo Unico riserva la dichiarazione di pubblica utilità [20], che quindi si configura come un mom...
_OMISSIS_ ... all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e collegato al progetto esecutivo, a cui è demandato di individuare con esattezza gli specifici immobili su cui l’opera andrà ad incidere.
Riprendendo quanto sopra riportato, i vincoli possono derivare sia dall’approvazione di varianti generali che dall’approvazione di varianti speciali.
Le prime sono delle modal...