Le espropriazioni sostanziali

Come visto nei precedenti paragrafi, la legge n. 1150/1942 prevedeva che il piano regolatore generale contenesse sia disposizioni di carattere precettivo per i proprietari con riferimento alle linee e alle prescrizioni di zona, sia previsioni sprovviste di portata precettiva verso i privati, ma vincolanti per i Comuni in sede di formazione dei piani particolareggiati, con riferimento alle localizzazioni.

La presenza nei piani regolatori generali di localizzazioni e di vincoli di inedificabilità estesi ad intere zone non poneva problemi di compatibilità con l’articolo 42 della Costituzione, in quanto espressione legittima del potere conformativo della proprietà.

Nella prassi delle amministrazioni pubbliche, tuttavia, i vincoli sono progres... _OMISSIS_ ...ti sempre più dalla “zona” alla “area”, addirittura consentendo la loro imposizione su determinate proprietà non attraverso l’adozione di piani particolareggiati – come sarebbe stato corretto – bensì attraverso il piano regolatore generale, che è andato così divenendo uno strumento sempre più specifico.

I Comuni si sono poi serviti in misura sempre maggiore dei piani regolatori generali per imporre vincoli gravanti su specifiche aree, avvallati in questo modo di agire anche da quella parte della giurisprudenza che ha stabilito il carattere direttamente precettivo per i proprietari di tutte le prescrizioni contenute nel piano, zonizzazioni e localizzazioni, con l’unica eccezione delle disposizioni i... _OMISSIS_ ...programmatiche [72].

Tutto ciò, unito alla considerazione che l’art. 11 della legge prevedeva che il piano regolatore generale avesse efficacia a tempo indeterminato e non disponeva indennizzo alcuno, andava a determinare una situazione in cui ai proprietari gravati rimaneva preclusa l’utilizzazione dell’area per un lasso di tempo potenzialmente indefinito.

Pertanto, il pregiudizio arrecato alla posizione proprietaria era notevole, soprattutto nei casi in cui la zona interessata era edificabile, con la conseguenza che il bene subiva una significativa perdita di valore sul mercato: chi avrebbe voluto comprare quel terreno, sapendo che su di esso non era possibile costruire e che, comunque, prima o poi se ne sarebbe persa la tit... _OMISSIS_ ...
Da questa situazione ha preso avvio la riflessione sulla c.d. espropriazione sostanziale, in conseguenza della quale il proprietario, pur mantenendo la titolarità del diritto sul suolo, subisce una forte limitazione delle sue facoltà di disposizione e di godimento del bene.

u questa tipologia di situazioni è intervenuta la Corte Costituzionale, che con la celebre sentenza 9 maggio 1968, n. 55, si è mostrata incline a tutelare gli interessi privatistici connessi alla proprietà, giungendo a dichiarare contrario agli articoli 3 e 42 della Costituzione il meccanismo istituito dalla legge n. 1150/942, nella parte in cui non prevedeva un indennizzo a fronte dell’imposizione a durata indefinita di vincoli di inedificabilità assoluta su aree destinate ... _OMISSIS_ ...ici.

Si trattava, per l’appunto, di aree private su cui, in conseguenza dell’apposizione del vincolo, risultava preclusa al proprietario la facoltà di esercitare il diritto dominicale nella sua totalità; allo stesso tempo, però, le aree non entravano ancora nel patrimonio dell’autorità che aveva apposto il vincolo.

I giudici hanno osservato che nel sistema previsto dall’art. 7 della legge n. 1150/1942 veniva «a determinarsi, salvo per quanto riguarda quei vincoli che sono ordinati al mantenimento di destinazioni attuali della proprietà, un distacco tra l’operatività immediata dei vincoli previsti dal piano regolatore generale ed il conseguimento del risultato finale». Il risultato finale, vale a dire i... _OMISSIS_ ... della proprietà, risultava «dilazionato a data incerta e imprevista e imprevedibile nel suo verificarsi», quella in cui potranno essere eventualmente approvati e attuati i piani particolareggiati.

Pertanto, il vincolo risultava apposto a tempo praticamente indeterminato, senza che il sacrificio imposto al privato trovasse un adeguato ristoro, fattore che appunto ha determinato la pronuncia di illegittimità costituzionale della fattispecie. In tale limitazione del diritto di proprietà è stata riconosciuta una situazione sostanzialmente espropriativa e, come tale, la necessità della corresponsione di un indennizzo ai sensi del comma terzo dell’art. 42 della Carta costituzionale.

I giudici si esprimevano come segue: «Preme... _OMISSIS_ ...;istituto della proprietà privata è garantito dalla Costituzione e regolato dalla legge nei modi di acquisto, di godimento e nei limiti, la Corte ha osservato che tale garanzia è menomata qualora singoli diritti, che all’istituto si ricollegano (naturalmente secondo il regime di appartenenza dei beni configurati dalle norme in vigore), vengano compromessi o soppressi senza indennizzo, mediante atti di imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducono tanto a una traslazione totale o parziale, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l’appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria. Anche tali atti vanno considerati di natura ... _OMISSIS_ ...raquo;.

Infatti, a giudizio della Corte, la norma costituzionale si riferisce non solo alle espropriazioni immediatamente traslative, ma anche alle fattispecie in cui «singoli diritti, che all’istituto si ricollegano, vengano compressi o soppressi senza indennizzo, mediante atti di imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducano tanto ad una traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l’appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria», in quanto anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa.

I giudici hanno ripreso il ragionamento f... _OMISSIS_ ...cedenza nella sentenza n. 6 del 1966, nella quale per la prima volta si era parlato di espropriazione sostanziale. La Consulta si era occupata in quella sede di vincoli sostanzialmente espropriativi, definendoli come fattispecie capaci di intaccare il diritto di proprietà nel suo contento essenziale.

In tale contesto, la Corte Costituzionale aveva sancito che, in ossequio alla Costituzione, la necessità di indennizzo riguarda non solo l’espropriazione formale, che determina il trasferimento coattivo della proprietà, ma anche l’espropriazione sostanziale che, pur non toccando la titolarità del diritto, incide fortemente sul suo contenuto, che risulta depauperato.

Nell’affermare ciò, i giudici avevano contraddetto il loro prece... _OMISSIS_ ...nto che riconosceva l’espropriazione solamente nella fattispecie in cui si realizzava il trasferimento del diritto di proprietà in capo al beneficiario del procedimento; così ragionando, sarebbe stato impossibile ritenere indennizzabile una fattispecie che non riguardava un vero e proprio trasferimento della proprietà.

L’espropriazione sostanziale, quindi, va identificata in tutte quelle ipotesi in cui vengono imposti vincoli che comportano uno svuotamento di r...


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