Procedure espropriative accelerate: il contraddittorio

Si tratta in primo luogo di stabilire se l’adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 22 e 22 bis debba o no essere preceduto dall’avviso di avvio del procedimento, adempimento attraverso il quale si attua il “giusto procedimento”, ossia, secondo la elaborazione giurisprudenziale e dottrinale, il contraddittorio che deve essere attivato dalla P.A., prima dell’adozione di provvedimenti atti a produrre effetti nella sfera giuridica dei destinatari.

Il Testo unico impone il “giusto procedimento” nelle fasi procedimentali antecedenti, e precisamente nella fase preliminare all’apposizione del vincolo espropriativo (11) e nella fase antecedente alla dichiarazione di pubblica utilità (16), ma nulla prescrive espre... _OMISSIS_ ...ito alle procedure accelerate in esame.

La mancanza di normativa speciale non legittima di per sé l’omissione del momento partecipativo, dovendo avere riguardo in ogni caso ai principi di trasparenza e partecipazione affermati nel nostro ordinamento a partire dalla L 241/1990.

Con riguardo specificamente alla procedura accelerata di cui all’art. 22 bis spunti di riflessione possono essere offerti dalla storica decisione del CDS AP 14/1999: «il giusto procedimento, ove attuatosi nell’ambito della dichiarazione di pubblica utilità, non ha ragion d’essere nell’occupazione di urgenza. Ciò non tanto perché vi osti il presupposto dell’urgenza (ogni approvazione del progetto equivale ope legis a dichiarazione d... _OMISSIS_ ...differibilità), giacché l’urgenza che costituisce impedimento alla comunicazione è un’urgenza qualificata. Ma piuttosto perché il giusto procedimento ha ragion d’essere nell’ambito della dichiarazione di pubblica utilità, che conserva momenti di scelte discrezionali, ma non più nell’ambito dell’occupazione d’urgenza, meramente attuativa dei provvedimenti presupposti ».

L’esclusione della necessità della previa comunicazione dell’avvio del procedimento con riferimento al provvedimento d’occupazione è stata affermata anche da giurisprudenza successiva, che ha posto l’accento sul carattere di necessaria conseguenza, sul piano giuridico, della dichiarazione di pubblica utilità, nonché sulla na... _OMISSIS_ ...ramente esecutivo del precedente iter procedimentale, come tale privo di discrezionalità, con conseguente non necessità di apporti collaborativi utili per le scelte dell’Amministrazione (TAR BA 575/2004, RM 357/2004, SA 2031/2003, SA 2420/2002).

La problematica in esame, concernente la necessità o meno dell’avviso di avvio del procedimento con riferimento al provvedimento di occupazione, destinata ad esaurirsi per effetto dell’eliminazione dell’istituto per opera del DPR 327/2001, riemerge a seguito della reintroduzione dell’occupazione di urgenza (22 bis).

Due sono le ipotesi, come in precedenza rilevato, in cui è consentito il ricorso all’istituto in esame (22 bis.1, 22 bis.2)

Suddette diver... _OMISSIS_ ...o tenute distinte anche ai fini della soluzione della problematica qui affrontata.

Nel caso in cui sussistano i presupposti di cui al comma 2, si può, infatti, ritenere applicabile quell’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato che esclude la necessità dell’avviso dell’avvio del procedimento, sull’assunto che il provvedimento di occupazione, nelle ipotesi ivi previste, è privo di discrezionalità.

Sussistendo infatti la dichiarazione di pubblica utilità, con cui è stato esercitato il potere discrezionale nonché il presupposto di fatto, facilmente accertabile, contemplato dalla norma che ha così già attuato in via legislativa la comparazione degli interessi pubblico e privato coinvolti, l’Autorità esp... _OMISSIS_ ...ittimata al ricorso all’occupazione d’urgenza.

Non si vede pertanto – in caso di opera strategica o di un numero di destinatari superiore a cinquanta – quali potrebbero essere gli apporti partecipativi del destinatario dell’azione amministrativa, a meno di non voler aderire alla tesi dell’urgenza e della relativa motivazione comunque necessaria, come sostenuta dalla giurisprudenza in precedenza citata.

L’interpretazione proposta pare comunque in linea con la prescrizione di cui all’art. 21 octies L 241/1990; l’eventuale violazione delle norme procedimentali non potrebbe portare all’annullamento del provvedimento, considerato che il contenuto dello stesso non potrebbe, sussistendo il pr... _OMISSIS_ ...gge, essere diverso da quello effettivamente adottato (CDS 3007/2006).

Diversa invece è l’ipotesi di cui al comma 1.

Non va dimenticato che, mentre nel sistema previgente l’approvazione del progetto definitivo comportava oltre alla dichiarazione di pubblica utilità anche indifferibilità ed urgenza dei lavori, perciò il procedimento di occupazione era meramente attuativo di una scelta già effettuata in quella sede, nel sistema introdotto dal Testo unico l’approvazione del progetto definitivo comporta unicamente la dichiarazione di pubblica utilità.

A seguito dell’inserimento dell’art. 22 bis vi è la possibilità, per l’amministrazione, di procedere all’occupazione di urgenza, valutando e mot... _OMISSIS_ ...rovvedimento separato e successivo alla dichiarazione di pubblica utilità, di competenza tra l’altro di altro soggetto (dirigente), la sussistenza dei presupposti di cui al comma 1.

Al riguardo è da rilevare che la partecipazione al procedimento nella fase antecedente all’approvazione del progetto definitivo, assicurato dal Testo unico con la disposizione di cui all’art. 16, non consente ai soggetti interessati di interagire al fine di fornire elementi utili alla decisione della P.A. di procedere o no all’occupazione d’urgenza.

Si può ritenere pertanto che il principio generale di partecipazione al procedimento amministrativo introdotto dalla L 241/1990 e oggetto della successiva elaborazione giurisprudenziale, esi... _OMISSIS_ ... provvedimento di occupazione, almeno nell’ipotesi di cui all’art. 22 bis.1, debba essere preceduto dall’avviso dell’avvio del procedimento, non essendo oggi configurabile quale atto meramente esecutivo di una scelta già attuata.

Non esiste, infatti, alcun principio che possa impedire al privato di rappresentare all’Autorità espropriante la inesistenza dell’urgenza, permettendo alla P.A. stessa di conoscere i vizi in cui potrebbe incorrere adottando l’atto.

Tale conclusione è rafforzata dalla considerazione che l’attuale istituto oltre a determinare conseguenze sul piano possessorio in verità ha, come detto, contenuto più ampio comportando deroga al normale iter procedimentale.

Per c... _OMISSIS_ ...e obiettato che l’esclusione dell’avviso dell’avvio del procedimento è fondata proprio sull’assunto della sussistenza dell’urgenza, incompatibile con l’espletamento del contraddittorio.

L’art. 7 comma 1 L 241/1990 prescrive, infatti, la comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento «ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del p...


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