Le autostrade

Vie di comunicazione riservate al traffico automobilistico che rivestono, senz’altro, un posto in primo piano sono le autostrade.

Seguendo l’evoluzione del sistema stradale italiano, ci si rende conto che a partire dal XVIII secolo, la situazione italiana presentava notevoli ritardi rispetto al resto dell’Europa occidentale.

Una parte consistente di questo ritardo venne colmata attraverso l’istituzione in Italia di una rete autostradale: esperimento, primo in tutto il mondo, di separazione del traffico secondo le sue caratteristiche di fondo - tra le quali in primo luogo andava a collocarsi la velocità di scorrimento. Il primato dell’Italia in questo settore fu tale che, in molte lingue europee, per indicare le autostrade, si usar... _OMISSIS_ ...rali dell’italiano autostrada [1].

Nel sistema italiano, la rete autostradale venne iniziata lentamente nel 1924 e ripresa al termine del secondo conflitto mondiale [2].

La Convenzione internazionale di Vienna (ratificata dalla maggioranza degli Stati mondiali e tuttora in vigore) del 1968 ha così definito l’autostrada: «il termine autostrada indica una strada concepita e costruita appositamente per la circolazione automobilistica, che non serve le proprietà confinanti e che:

a) salvo punti particolari o a titolo temporaneo, comporta, per i due sensi di circolazione, le carreggiate distinte separate l’una dall’altra da uno spartitraffico non destinato alla circolazione o, eccezionalmente, con altri mezzi;
... _OMISSIS_ ...RLF| Il Codice civile menziona in modo espresso le autostrade, accanto alle strade ordinarie, ponendole fra i beni del demanio accidentale: esse fanno parte del demanio pubblico, in quanto appartengono allo Stato (art. 822 c.2 c.c.) o ai Comuni e alle Province [4].

Affinché una strada sia classificata come autostrada, devono essere soddisfatte diverse condizioni geometriche e costruttive (in Italia, ad esempio, non sono costanti: esistono norme tecnico-legali diverse per le autostrade costruite in ambito urbano o extraurbano) [5].

Attualmente il Codice della strada italiano così definisce l’autostrada: «strada extraurbana o urbana a carreggiate indipendenti o separate da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almeno due corsie di marcia,... _OMISSIS_ ...o;utente lungo l’intero tracciato, riservata alla circolazione di talune categorie di veicoli a motore e contraddistinta da appositi segnali di inizio e fine; deve essere attrezzata con apposite aree di servizio ed aree di parcheggio, entrambe con accessi dotati di corsie di decelerazione e di accelerazione» [6].

Queste caratteristiche possono, però, non essere rispettate in virtù delle deroghe previste dal Codice della Strada stesso: «allorquando particolari condizioni locali, ambientali, paesaggistiche, archeologiche ed economiche non ne consentono l’adeguamento, sempre che sia assicurata la sicurezza stradale e siano comunque evitati inquinamenti» [7].

Inoltre, «nel caso in cui,(...), particolari condizioni locali, a... _OMISSIS_ ...portate da specifiche analisi di sicurezza e previo parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori pubblici per le autostrade, le strade extraurbane principali e le strade urbane di scorrimento, e del Provveditorato regionale alle opere pubbliche per le altre strade» [8].

La rete autostradale si caratterizza per la costruzione dovuta all’iniziativa dello Stato [9]. Questo non significa che le autostrade in funzione siano state costruite solo dallo Stato. Alcune sono state realizzate direttamente, mentre per altre si è avvalso del sistema di concessioni di costruzione ed esercizio, affidando, oltre alla costruzione, anche la temporanea gestione a imprese private.

La realizzazione di una rete integrata ed efficiente di trasporti ha comportato u... _OMISSIS_ ...di esercitare direttamente o a mezzo concessione pubblica, il servizio [10].

Inizialmente, per lo Stato e precisamente per l’A.N.A.S. la costruzione delle autostrade era un compito strettamente istituzionale, ma provvedere direttamente alla realizzazione delle autostrade comportava notevoli difficoltà a reperire i mezzi finanziari necessari. Difatti, lo Stato ha costruito solo alcune autostrade, mentre per le altre si è avvalso del sistema della concessione, affidandone ad imprese private non solo la costruzione ma anche la temporanea gestione.

Con la legge n. 463 del 1955, venne decretato l’avvio del Primo Piano Nazionale delle Autostrade, che diede un ulteriore stimolo alla costruzione di nuove tratte autostradali, con il duplice obiettivo di ril... _OMISSIS_ ...a del 60% a carico del concessionario e fino al 40% a carico dello Stato. La stessa legge fissava in trenta anni (dall’inizio dell’esercizio) la durata massima della concessione e obbligava l’impresa richiedente la concessione a presentare all’ente concedente, l’A.N.A.S., un Piano Finanziario, al fine di valutare le condizioni di equilibrio economico-finanziario dell’esercizio. Ulteriori sviluppi della rete autostradale furono bloccati dalla legge n. 492 del 1975, che stabilì la sospensione del rilascio di nuove concessioni autostradali, consentendo esclusivamente i lavori di adeguamento della rete esistente o la costruzione di infrastrutture legate ad eventi eccezionali.

In particolare, relativamente alle tratte autostradali, ... _OMISSIS_ ...a pedaggio. Sui restanti oltre 5.500 chilometri di rete autostradale, l’A.N.A.S. assume il ruolo di ente concedente. Sull’intera rete, inoltre, l’A.N.A.S. svolge un ruolo di vigilanza, che spazia dal controllo sull’attuazione del programma degli investimenti come da Piano Finanziario delle singole concessionarie e sulle misure di attuazione degli standard di sicurezza, alle verifiche sui programmi di manutenzione ordinaria e straordinaria e sulle rilevazioni statistiche sulla circolazione [11].

Il passaggio dalla gestione statale a quella privata non incide in alcun modo sull’appartenenza delle autostrade, che continuano a rimanere statali: al concessionario privato viene attribuito l’esercizio di poteri pubblici proprio dell’ente co... _OMISSIS_ ...o svolgimento della produzione d’impresa, anche se era preferibile affidare la costruzione ed esercizio di tutto il complesso autostradale all’A.NA.S., per le maggiori garanzie offerte sotto il profilo della tutela del pubblico interesse: ma tutto ciò trova giustificazione nell’esigenza di agevolare il reperimento dei capitali necessari per attuare il programma autostradale senza gravare eccessivamente sul bilancio dello Stato.

Anteriormente, con il d.lgs. del 1948 si prevedeva che la concessione fosse disposta mediante decreto presidenziale, su proposta del Ministro per il avori pubblici, di concerto con i Ministri per il tesoro e per i trasporti, sentito il Consiglio di Stato e il Consiglio di amministrazione dell’A.N.A.S.; successivamente, la legge... _OMISSIS_ ...la la concessione, una volta sentiti il Consiglio di amministrazione dell’A.N.A.S. e il Consiglio di Stato [13].

Inoltre, la legge n. 729 del 1961, derogando sui precedenti criteri relativi alla durata delle concessioni, ha previsto la possibilità di concedere delle proroghe sulle originarie concessioni di costruzione ed esercizio, al fine di rendere possibile l’ammortamento delle maggiori spese dovute a cause straordinarie ed imprevedibili.

Una questione particolarmente importante è quella relativa all’individuazione del soggetto titolare della proprietà delle autostrade costruite dai privati concessionari e gestite sempre da quest’ultimi.

La dottrina dominante, richiamandosi alla problematica delle ferrovie concesse all... _OMISSIS_ ...ervano la proprietà e la gestione tecnica ed economica delle strade, salva la possibilità dello Stato di riscattare in base a delle apposite convenzioni [14].

Questa tesi è stata contrastata da un altro autorevole indirizzo, secondo il quale la titolarità della proprietà delle autostrade in concessione spetta allo Stato: le concessioni di costruzione e di esercizio costituiscono un tertium genus tra le concezioni di pubblici servizi e le concessioni impropriamente dette di opere pubbliche, in quanto hanno elementi propri della concessione (come la gestione del pubblico servizio) ed elementi propri dell’appalto (per quanto riguarda la costruzione dell’opera). In questo tipo di concessioni, secondo la tesi esposta, è possibile distinguere i due momenti, anche se co... _OMISSIS_ ...iretto interesse e solo indirettamente nell’interesse del concedente; quello di costruzione, dove l’oggetto del rapporto è la costruzione dell’opera, la quale deve essere costruita per conto dello Stato, nel suo diretto e principale interesse e quindi, destinata alla proprietà del concedente e non a quella del concessionario e al privato spetterebbe un contributo in denaro, fornito dallo Stato.

L’ultimo indirizzo delineato rimane comunque minoritario e non condivisibile poiché la distinzione dei due momenti della costruzione dell’opera e della gestione del servizio, si pone in contrasto con l’unità stessa della concessione di cui si sta trattando, dove la costruzione dell’opera non è altro che un riflesso della facoltà e obbligo impo... _OMISSIS_ ...ra queste, ad esempio, l’art. 50 della legge sulle espropriazioni: ‹‹la proprietà dei beni soggetti ad espropriazione per pubblica utilità passa nell’espropriante dalla data del decreto che pronuncia l’espropriazione››, da cui si ricava che qualora il concessionario provoca un decreto di espropriazione per realizzare l’opera, è egli stesso che diventa proprietario; gli artt. 181 e seg. del t.u. n. 1447 del 1912; l’art. 13 lett. f ed h del d.lgs. n. 547 del 1948, e art. 2 lett. c e d della legge n. 59 del 1961.

Infine, un accenno sul sistema del pedaggio che è stato adottato per la costruzione e l’esercizio delle autostrade. Due elementi riconducono al pedaggio: l’impiego di ingenti capitali che comporta la... _OMISSIS_ ...normale, non essendo stabilito alcun termine alla sua applicazione ma non è escluso che possa cessare ed essere eliminato in futuro, in quanto alla scadenza delle concessioni tutte le autostrade diventeranno statali [15]. Inoltre, il concetto di autostrada non è legato a quello di pedaggio, sia perché la legge del 1961 riconosce il carattere eventuale dello stesso sia perché sono previste autostrade senza pedaggio (come la Salerno-Reggio Calabria: art. 15, legge n. 729 del 1961).