Il concetto di classificazione delle strade pubbliche

Una delle più frequenti classificazioni dei beni pubblici proposta in dottrina è quella relativa alla distinzione tra i beni d’uso collettivo e i beni d’uso amministrativo, a seconda che siano utilizzati dalla collettività (come le strade) oppure siano al servizio diretto della p.a. (ad esempio, gli arredi degli uffici pubblici).

Altra differenziazione indicata in dottrina è quella concernente non la modalità di utilizzo del bene ma la sua origine materiale: da qui la distinzione trasversale tra i beni pubblici naturali (laghi, spiagge, mare) e i beni pubblici artificiali (strade, caserme, etc.) [1].

In realtà, il concetto di classificazione, sia in dottrina che in giurisprudenza, non ha un’accezione univoca, in quanto è un ter... _OMISSIS_ ... ambiguamente per riferirsi sia a quanto stabilito dalla legge, sia all’attività amministrativa diretta a riconoscere l’appartenenza di una strada ad una certa categoria, previo accertamento dei requisiti richiesti [2].

Si ritiene che per classificazione in senso proprio debba intendersi quella determinazione delle strade effettuata dalla norma in base a dei criteri variabili, di cui la p.a. dovrà tenerne conto. Tutto ciò perché la viabilità è un complesso organico che ha bisogno di un coordinamento unitario attraverso una disciplina organica, improntata a quelli che sono i fini statali [3].

Dunque, dinanzi ai criteri posti dalla legge per l’assegnazione delle strade alle diverse classi, non si può parlare di discrezionalità de... _OMISSIS_ ...omento in cui esse effettuano nel concreto tale ripartizione: si tratta di un semplice accertamento di quei caratteri che fanno rientrare la strada nella categoria ritenuta demaniale e tale rilievo materiale sfugge ad un apprezzamento discrezionale.

Alla luce di quanto detto sopra, secondo la dottrina, l’atto di classificazione delle strade pubbliche (nel novero di quelle statali, regionali, provinciali, comunali) non ha carattere costitutivo, poiché la demanialità esiste indipendentemente da tale atto [4].

Prima dell’emanazione della legge del 1958, si riteneva che la p.a. attuasse la classificazione attraverso delle pronunce, con le quali le strade pubbliche venivano attribuite ad una classe specifica e tali pronunce assumevano la ... _OMISSIS_ ...rizione (o inclusione delle strade negli elenchi). Da qui, la concezione secondo cui gli elenchi costituivano semplicemente i documenti della classificazione, ciò perché gli elenchi erano normalmente compilati dall’amministrazione preposta ad esercitare la funzione cui le strade erano assegnate [5].

Questa teoria si basa sull’idea che la classificazione delle strade avviene con l’iscrizione in appositi elenchi e nel termine ‹‹iscrizione›› confluiscono due momenti spesso distinti dal punto di vista procedimentale, anche se collegati: il primo, quello dell’accertamento, che consiste nella costituzione di una nuova qualificazione giuridica; il secondo è quello della traduzione della certezza giuridica in un docu... _OMISSIS_ ...quo;inserimento della res nell’elenco. Nel nostro caso, i due momenti vengono unificati e quindi, la differenziazione non è avvertibile. Potremo parlare di atto di classificazione come un vero e proprio provvedimento di trasferimento autoritativo (analogo all’espropriazione per pubblica utilità, ma al quale non sono applicabili i principi particolari che regolano la materia dell’espropriazione, come l’obbligo di indennizzo), quando esso opera il passaggio della strada da un ente all’altro [6].

Successivamente, con la legge del 1958 la situazione della viabilità muta e comporta una distinzione degli atti di classificazione da quelli che dispongono l’inserimento delle strade negli elenchi [7]. Con la legge sui lavori pubb... _OMISSIS_ ...la compilazione degli elenchi costituiva parte integrante del procedimento di classificazione; con la legge del 1958, la formazione degli elenchi della p.a. non è ritenuta adempimento di un obbligo imposto dalla legge.

La legislazione successiva smentisce quanto detto sopra e fa espresso riferimento agli elenchi: a) le strade statali e autostrade sono comprese in un elenco che deve essere formato e aggiornato dall’ANAS (art. 2 legge n. 181 del 21 aprile 1962); b) le altre strade non statali di uso pubblico sono incluse negli elenchi delle rispettive amministrazioni, le quali devono dare notizia al Ministero ai fini della formazione degli elenchi (art. 1, lett. g); c) per gli elenchi delle strade provinciali e comunali, in mancanza di una espressa previsi... _OMISSIS_ ...deve seguirsi la procedura stabilita per le deliberazioni dei comuni e delle province, non potendo applicarsi la legge sui lavori pubblici ormai superata dalla successiva legislazione. L’attuale codice della strada stabilisce che presso il Ministero dei lavori pubblici è istituito l’Archivio nazionale delle strade, comprendente tutte quelle strade distinte per categorie [8].

Tutto ciò avrebbe dato fondamento a quella parte della dottrina che distingue gli atti di classificazione dagli elenchi, attribuendo ai primi natura giuridica diversa rispetto ai secondi: la classificazione è la manifestazione della p.a. con cui viene effettuata la destinazione della strada alla pubblica funzione e quindi ha carattere costitutivo, mentre agli elenchi viene attr... _OMISSIS_ ...e meramente dichiarativo della demanialità.

Nonostante tutto, la suddetta concezione ha avuto il merito di evidenziare la non necessaria identità degli atti di cui si tratta e l’autonomia concettuale e giuridica, così come confermata ora dall’attuale sistema vigente in materia di strade.

In sintesi, l’atto amministrativo di classificazione ha la funzione principale di effettuare la ripartizione del demanio stradale secondo i criteri stabiliti dalla legge, regolando i vari rapporti relativi agli oneri di manutenzione gravanti sugli enti; gli elenchi hanno, invece, lo scopo di portare a conoscenza il regime di demanialità a cui sono soggette le strade iscritte, con le varie conseguenze che ne derivano in tema di uso pubbli... _OMISSIS_ ...abilità.

Infine, entrambi gli atti rivestono la natura di atti di accertamento e si limitano a dichiarare ciò che la p.a. reputa sia demaniale (rimane pur sempre una presunzione iuris tantum, contro la quale può darsi sempre prova contraria) [9].
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