Natura giuridica demaniale delle strade

Le attuali disposizioni del codice civile inerenti ai beni appartenenti allo Stato e alle altre pubbliche amministrazioni (art. 822c.c. e seg.) furono introdotte allo scopo di assoggettare alcune tipologie di beni ad un regime speciale, affinché fossero in grado di garantire una pluralità di interessi pubblici.

A tal proposito, il codice civile ha previsto due distinte categorie speciali di beni che appartengono alla p.a.: 1) il demanio, che comprende i beni ritenuti importanti in ragione dell’utilizzo da parte della collettività e perché strumentali per lo svolgimento di funzioni pubbliche essenziali; 2)il patrimonio indisponibile, costituito da quei beni considerati meno importanti dei primi, ma comunque tali da richiedere un regime derogatorio rispett... _OMISSIS_ ...na civilistica[7].

La distinzione codicistica risulta meramente nominalistica, in quanto manca un criterio sostanziale in grado di giustificare la distinzione tra demanio e patrimonio indisponibile: i beni demaniali sono quelli che il legislatore indica come tali, senza poter individuare un ulteriore criterio distintivo[8].

Ai sensi degli art. 822 c.2 c.c., il demanio stradale è ricompreso tra i beni del demanio accidentale, il quale è costituito da quei beni che possono anche non essere di proprietà di enti pubblici territoriali[9].

L’art. 824 c.c. precisa, poi, che le strade sono soggette al regime del demanio pubblico anche se appartengono agli altri enti territoriali[10].

Inoltre, in virtù dell’art. ... _OMISSIS_ ...l quale ‹‹sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle Province e ai Comuni su beni appartenenti ad altri soggetti quando i diritti stessi siano costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui servono i beni demaniali››, la nozione di demanialità si è modificata comprendendo, da un lato, i beni oggetto di un diritto di proprietà da parte di enti pubblici territoriali, dall’altro, i beni oggetto di un diritto reale pubblico di godimento[11].

La determinazione del concetto di demanio sembrerebbe irrilevante in una categoria di beni, quale quella che si sta esaminando, se dovessimo ritenere le strade pubbliche come beni facenti parte... _OMISSIS_ ...nuti di sicura e non controversa demanialità[12].

Numerose sono le teorie formulate in dottrina sull’origine e sulla cessazione della demanialità[13], ma ai fini della determinazione della demanialità di un bene, secondo quanto previsto dagli art. 822, 824 e 825 c.c., devono concorrere tre fattori: a) la norma; b) l’esistenza di un bene che abbia oggettivamente i requisiti richiesti dalla norma ed infine c) la titolarità, da parte di un ente pubblico, del diritto di proprietà, o di un altro diritto reale parziario di godimento sul bene.

La ‹‹demanialità›› non va confusa con la proprietà o con il possesso o la detenzione: il rapporto degli enti territoriali con i beni demaniali è sui generis ed è caratteriz... _OMISSIS_ ...ssità di disporre di beni sottratti alla proprietà individuale, per assicurare il conseguimento delle finalità pubblicistiche, che sono proprie ed esclusive degli enti[14].

Applicando il suddetto criterio, si ritiene che la demanialità della strada non si estenda allo spazio aereo sovrastante e al sottosuolo sottostante, se non nei limiti entro il quale questi possano essere utili al servizio della strada (ad esempio: per l’altezza destinata a consentire il transito di determinati veicoli, per le condutture e gli impianti igienici sotterranei). Inoltre, non viene escluso che ad un certo livello al di sopra o al di sotto del suolo stradale possano trovare collocazione beni privati come, ad esempio, un edificio a cavallo della strada o ad un sottopassaggio... _OMISSIS_ ...eni che hanno carattere patrimoniale anche se appartengono allo stesso ente proprietario della strada.

La natura demaniale delle strade pubbliche deriva direttamente dal diritto positivo, le cui indicazioni sono tassative e l’atto amministrativo ha funzione meramente dichiarativa, quindi laddove un bene, non ricompreso nella categoria costituita dalla legge, venisse dichiarato demaniale sarebbe illegittimo e suscettibile di annullamento[15].

La demanialità delle strade ha inizio con la destinazione del bene all’uso pubblico, mentre per i beni del demanio naturale ha inizio con l’esistenza del bene stesso. In assenza della destinazione all’uso pubblico, la strada, pur appartenendo all’ente pubblico, non è un bene dem... _OMISSIS_ ...moniale.

La cessazione si ha per atti (legislativi) o fatti contrari a quelli che l’hanno originata. Anche in relazione alla cessazione, l’atto amministrativo ha valore dichiarativo e deve essere portato a conoscenza dei cittadini e la strada sdemanializzata non diviene res communis ma proprietà dell’ente, pur assumendo la qualità di bene patrimoniale[16].

L’autorità amministrativa può anche deliberare attraverso un atto pubblicato nella G.U., il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato. L’atto di sdemanializzazione ha un valore puramente dichiarativo, laddove ciò che conta è la cessazione della destinazione del bene all’uso pubblico che non significa disuso ma sottrazione della cosa a... _OMISSIS_ ...bblico, risultante da fatti concludenti e da circostanze significative da dimostrare, in modo inequivocabile, che lo Stato o l’ente ha voluto rinunciare al ripristino della pubblica funzione a cui assolve il bene[17].

Dalla natura demaniale della strada, pertanto, discendono alcuni caratteri peculiari, tra cui l’incommerciabilità: essa comporta che il bene non può né essere venduto né formare oggetto di diritti a favore di terzi (salvo le eccezioni previste dalle leggi speciali); il bene viene, così, sottratto a qualsiasi atto di disposizione, sia il più drastico come l’alienazione che la costituzione di diritti parziali[18].

Non costituiscono eccezioni, al suddetto principio dell’incommerciabilità, i diritti a fav... _OMISSIS_ ...abiliti sul bene strada, come le concessioni sul suolo pubblico più o meno prolungate nel tempo, poiché ad essere commerciata in tal caso è solo una porzione (che non ha carattere demaniale a causa dell’indivisibilità materiale del bene) per permettere lo sfruttamento economico a fini privati[19].

Un’altra eccezione, apparente, al regime dell’incommerciabilità è la possibilità di trasferire strade da un ente pubblico territoriale ad un altro[20].

Il principio dell’incommerciabilità delle strade è un principio assoluto e comprende i caratteri conseguenziali dell’imprescrittibilità e inespropriabilità[21]; altri caratteri sono l’inimponibilità tributaria e invalutabilità, a causa dell’essenza e della strum... _OMISSIS_ ... dei beni demaniali[22].